II SA/Sz 230/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz V. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz M. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej "u.p.z.p."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a"), po rozpoznaniu wniosku V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej " spółka"), w której odmówił spółce warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 26 MW zlokalizowanej na części działek o numerach ewid. gruntu [...] i [...] obręb S., gmina M.. Organ I instancji przytoczył treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji podał, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI") oraz iż planowana inwestycja nie spełniła warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym, m.in. zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., przez błędną ich wykładnię. Według spółki, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., do instalacji odnawialnego źródła energii ("instalacja OZE") w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.; dalej "u.o.z.e") nie stosuje się art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, farma fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej i powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny, co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną. Według organu odwoławczego, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy interpretować ściśle. Rozróżnienie, że na urządzenia odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 100 kW musi być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że przy budowie tego typu instalacji prawodawca przesądził o konieczności zachowania ładu przestrzennego co w dalszej konsekwencji oznacza, że w przypadku braku miejscowego planu konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podał, że takie rozumienie przepisów nie uniemożliwia budowy farmy fotowoltaicznej, lecz wprowadza jedynie ograniczenia w jej lokalizacji ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Sytuowanie gdziekolwiek farm fotowoltaicznych, które są obiektami produkcyjnymi, doprowadziłoby do wprowadzenia obiektów przemysłowych czy produkcyjnych na terenach, na których dotychczas takiej funkcji nie było. W dalszej konsekwencji umożliwiłoby to uzyskiwanie warunków zabudowy na inne obiekty produkcyjne np. wśród dotychczasowej zabudowy o funkcji wyłącznie mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji błędnie powołał się na § 3 rozporządzenia MI, gdyż w dacie rozpoznawania sprawy przez ten organ ww. przepis był uchylony. W ocenie organu odwoławczego, konieczne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu, żeby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyznaczył stosowny obszar na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Spółka złożyła sprzeciw od ww. decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik spraw, tj.: a) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., przez ich zastosowanie, tj. bezpodstawne podjęcie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie jego analizy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie było wymagane zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, uprawniającymi do jego zastosowania, a nadto poprzez brak wykazania, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a okazałoby się niewystarczające do wydania decyzji; b) art. 138 § 2 K.p.a., przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i uprawniał organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzekania przez organ II instancji co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który nie został tu zastosowany; c) art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w tym, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. że analizę należy przeprowadzić ponownie, mimo że z obecnie obowiązujących przepisów u.p.z.p. wynika, że dla instalacji OZE nie jest ona wymagana (na skutek braku konieczności spełniania przesłanki dobrego sąsiedztwa); d) art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 K.p.a., przez brak przekonującego uzasadnienia podjęcia decyzji kasacyjnej w sprawie, podczas gdy decyzja taka musi być wyczerpująco i szczegółowo uzasadniona; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., poprzez błędną ich wykładnię, wskutek której organ II instancji całkowicie pominął literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.z.p.z., odwołując się do woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. do których nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to treść art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. o sygn. akt II OSK 2219/15). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji, gdyż uznał, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna wymaga ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ocenie Sądu, sam fakt powołania się przez organ I instancji w decyzji na uchylony przepis rozporządzenia MI nie uzasadnia konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tym bardziej, że treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odpowiada uchylonemu § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia MI. Ponadto art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie ma w istocie zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Organ odwoławczy winien zatem dokonać merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji przy uwzględnieniu faktu zmiany przepisów i ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania do instalacji OZE. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. o sygn. akt II OSK 1276/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r. o sygn.. akt I SA/Gd 701/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Go 320/22). Jak już wyżej wskazano, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a. Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r. o sygn. II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 286/21). Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w kontekście przepisów u.p.z.p., na które organ się powołał. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna jako instalacja OZE spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przy pominięciu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - warunku kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tzw. dobrego sąsiedztwa. Przedstawiona przez Sąd wykładnia przepisów u.p.z.p. jest zgodna ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 2 marca 2023 r. o sygn. akt II OSK 202/23. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia powyższych uwag oraz oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz spółki została zasądzona od organu odwoławczego tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego kwota [...]zł, na którą składa się [...] zł - wpisu sądowego; [...] - wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł - opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.