II SA/Sz 225/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie z dnia 4 czerwca 2020 r. nr 1/2020 w przedmiocie wprowadzenia zmian Statutu Związku Gmin Dolnej Odry p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej Gminie B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Gmina B. (powoływana dalej: "strona", "skarżąca") pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr 1/2020 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 4 czerwca 2020 r. w sprawie wprowadzenia zmian Statutu Związku Gmin Dolnej Odry. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Gmin Dolnej Odry w C. dalej: "Zgromadzenie") wniosło o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu Zgromadzenie podniosło, że skarżąca Gmina zgodziła się na zasady rozliczeń określone w kwestionowanym § 40 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Statutu Związku Gmin Dolnej Odry wprowadzone zaskarżoną uchwałą nr 1/2020. Gmina B. nigdy nie zakwestionowała tych postanowień Statutu i które zostały wprowadzone z jej udziałem. Zmiany do Statutu Związku wprowadza się bowiem w drodze uchwały Zgromadzenia Związku, w którego skład wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Wójt Gminy B. również uczestniczył w głosowaniu nad tą uchwałą, za przyjęciem tej uchwały, co wynika z protokołu głosowania nad uchwałą nr 1/2020 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 4 czerwca 2020 r. w sprawie wprowadzenia zmian Statutu Związku Gmin Dolnej Odry. Podkreślono, że Rada Gminy B. miała możliwość złożenia sprzeciwu w stosunku do zaskarżonej uchwały zmieniającej Statutu Związku, a tym samym wstrzymać wejście w życie kwestionowanych przez nią w skardze zasad rozliczeń pomiędzy gminą wychodzącą ze Związku a Związkiem. Niemniej takich działań nie podjęła, a tym samym nie wykorzystała prawem przewidzianej procedury do zakwestionowania przyjętych zasad rozliczeń stron, a sama zaaprobowała obowiązujący sposób rozliczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j. ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Wyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu. Powołany przepis określa związek między postępowaniem, w którym podejmowany jest akt, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a nadto że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanego aktu dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, we wcześniejszym postępowaniu (administracyjnym). W doktrynie przez pojęcie środka prawnego (środka zaskarżenia) rozumie się służące stronie prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć, aktów administracyjnych, zarówno ostatecznych, jak i nieostatecznych, w celu ich uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności albo innej formy pozbawienia mocy wiążącej w czasie (por. T. Woś, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX). Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" w ujęciu art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, gdy strona postępowania złoży określony środek zaskarżenia od danego aktu. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów wskazanych w art. 50 p.p.s.a. uzyskuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku skarg na uchwały zgromadzeń związku gmin dotyczących zmiany statutu takiego związku wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie przez radę gminy uczestniczącą w związku – sprzeciwu. Powyższa regulacja została przewidziana w art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713, dalej: "u.s.g."). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy może, w formie uchwały, wnieść sprzeciw w stosunku do uchwały zmieniającej statut związku w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały zmieniającej statut związku. Jednocześnie wskazać należy, że zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały, jak wynika z art. 67a ust. 1 u.s.g. Uchwałę zmieniającą statut związku przewodniczący zgromadzenia związku przekazuje w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia radom gmin uczestniczących w związku, a w przypadku gdy uchwała zmieniająca dotyczy przystąpienia do związku nowej gminy – również radzie tej gminy (art. 67a ust. 2 u.s.g.). Wobec powyższego przewodniczący zgromadzenia związku zobowiązany jest do przekazania uchwały w sprawie zmiany statutu w terminie 7 dni od jej podjęcia radom gmin uczestniczących w związku. A te z kolei są uprawnione do wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od doręczenia tej uchwały. Co oznacza, że poszczególne gminy nie są pozbawione możliwości zweryfikowania zmian statutu, jeżeli bowiem którakolwiek wniesie sprzeciw, wówczas wykonanie uchwały o zmianie statutu zostaje wstrzymane. Mając na względzie powołaną regulację należy stwierdzić, że Rada Gminy B. miała prawo wnieść sprzeciw w stosunku do zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej tej uchwały, jednak jak wynika z analizy akt sprawy nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. W tej sytuacji przyjąć należy, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego w art. 67a ust. 3 u.s.g. trybu zaskarżenia uchwały, a tym samym nie spełniła jednego z niezbędnych warunków do wniesienia skargi do sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.