II SA/Sz 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. K. działającej w imieniu firmy "" z siedzibą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.-dalej K.p.a.) oraz art. 59-64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.- dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. E. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "" wnioskiem z dnia [..] r. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr [...] w, obręb, gm. We wniosku wskazała, iż zmiana polegać ma na utworzeniu w przedmiotowym budynku: punktu dystrybucji i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych, części usługowej (konfekcjonowanie elementów systemów terapeutycznych p.) z częścią socjalną, biura d.s terapii i profilaktyki odleżyn oraz laboratorium badawczego, zaś wszelkie zmiany adaptacyjne będą miały miejsce wewnątrz budynku. Inwestycja ma na celu zapewnienie poprawnych warunków przepływu surowca i wyrobów pomiędzy poszczególnymi dostawcami. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że wątpliwości budzi fakt, czy planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy funkcji usługowej czy może produkcyjno-usługowej i dodatkowo jeszcze handlowej. Stwierdził, że na terenie wsi jedyną istniejącą funkcją usługową są usługi towarzyszące działalności turystycznej, a istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa o charakterze rekreacji indywidualnej, nie może być odniesieniem dla wnioskowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy z uwagi na zbyt dużą pomiędzy nimi rozbieżność. Poza tym inwestycja wskazuje na potencjalnie możliwy negatywny wpływ na sąsiednią zabudowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. K. podnosząc zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że między funkcją istniejącą w analizowanym obszarze a funkcją objętą zamierzeniem następuje na tyle duża rozbieżność, iż stanowi to przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji, art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu decyzji przez osobę nieuprawnioną, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie, że w decyzji z dnia [...] r. organ orzekł, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-mieszkalny swoją funkcją nawiązywać będzie do istniejącej zabudowy, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za dowody oraz dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, art. 28 K.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony podmiotom nieuprawnionym. Do odwołania jako dowody w sprawie dołączono: kserokopię decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-mieszkalny (biuro ds. terapii i profilaktyki odleżyn) na działce nr [...] w , postanowienie Wójta Gminy z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy, oświadczenie R. K. a dotyczące działania pracowników UG, zaś w uzupełnieniu odwołania - odpis wyroku nakazowego Sądu Rejonowego o uznaniu L. P. - pracownika Urzędu Gminy , winnym zarzucanego mu czynu. Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję Wójta wskazało, że czynności opisane w art. 59-61 u.p.z.p. organ I instancji wykonał, w tym wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku. Nadto akta sprawy zawierają dokonaną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta składa się z części tekstowej i części graficznej w postaci kopii mapy w skali 1:2000 na której wyznaczono granicę obszaru tzw. dobrego sąsiedztwa. Z jej części tekstowej wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zakazów, wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXXII/375/05 z dnia 15 września 2009 r., zaś teren inwestycji znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią i nie jest objęty specjalną formą ochrony przyrody ani też ochroną dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków. Zdaniem Kolegium, skoro planowane na działce nr [...] zamierzenie inwestycyjne dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na usługowy, w ramach istniejących parametrów przedmiotowego budynku, to w analizie prawidłowo nie badano warunku dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w kontekście gabarytów i wskaźników zabudowy występującej w wyznaczonym obszarze, a jedynie w kontekście funkcji budynków położonych w sąsiedztwie. Z analizy wynika, iż funkcją dominującą jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działkach nr: [...]; funkcja rekreacji indywidualnej - na działkach nr [...]; działka nr [...]- budynek magazynowy, czyli w obszarze dominują funkcje: zabudowa mieszkalna jednorodzinna i funkcja rekreacji indywidualnej. Pozostałe tereny to tereny niezabudowane, w większości użytkowane rolniczo. Wyniki tej analizy stanowiły podstawę do sporządzenia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (. W. T., upr. bud. Nr [...]). Dalej organ II instancji powołując się na orzecznictwo NSA, wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę dobrego sąsiedztwa i zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na podjęciu w przedmiotowym budynku mieszkalnym działalności gospodarczej prowadzonej przez firmę godzi w zastany w tym miejscu stan rzeczy, gdyż wnioskowana funkcja jest wyraźnie sprzeczna z dominującą funkcją sąsiedniego obszaru. Nie bez znaczenia, według organu, pozostaje także okoliczność, że z uwagi na bliskość morza, w obszarze położenia przedmiotowej działki rozwija się intensywnie funkcja wypoczynkowa, a wprowadzenie obiektu stanowiącego punkt dystrybucji produktów firmy związane będzie z dużą uciążliwością związaną chociażby z przywozem i wywozem tych produktów samochodami ciężarowymi. Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat przepisów art. 52 i art. 107 § 3 K.p.a., Kolegium podniosło, iż w jej uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono uwarunkowania, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia, szeroko opisano wszystkie podjęte czynności przewidziane przepisami ustawy oraz K.p.a. jak i procesy produkcyjne działalności gospodarczej prowadzonej przez firmę, przywołując też wniesione sprzeciwy właścicieli działek sąsiednich, obawiających się uciążliwości związanej z planowaną w przedmiotowym budynku mieszkalnym dystrybucją produktów firmy. Załącznikami do decyzji są wyniki analizy, podpisane przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zarzuty odwołania uznało za nieuzasadnione podnosząc, że pojęcie "inwestycja" i "zamierzenie inwestycyjne" są tożsame. Ponadto zaznaczyło, iż przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. dlatego też dołączona do odwołania decyzja z [...] r. nie może być dowodem w postępowaniu tym bardziej, iż dotyczy ona zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego. Również dowodem w tej sprawie nie może być wyrok Sądu Rejonowego , dotyczący osoby fizycznej. E. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie w formie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze strona zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym uznaniem przez SKO, iż organ I instancji zasadnie przyjął, że pomiędzy funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym (na działkach sąsiednich) a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym następuje na tyle duża rozbieżność, iż stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oraz, że niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy", b) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji organu I instancji została sporządzona przez osobę uprawnioną, tj. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów, podczas gdy analizę tą oraz samą decyzję podpisał Zastępca Wójta, a więc osoba nie posiadająca stosownych uprawnień, a z treści samej analizy oraz decyzji nie wynika, aby zarówno analiza jak i projekt decyzji zostały sporządzone przez uprawnioną osobę; c) art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 66a § 1 K.p.a. przez brak metryki sprawy, b) art. 75 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy nr [...] r. o warunkach zabudowy nie może być dowodem w postępowaniu odwoławczym, gdyż dotyczy ona innego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy decyzja ta dotyczy tej samej działki, tego samego budynku i tej samej funkcji usługowej oraz wydana została przez ten sam organ, c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z. art. 140 K.p.a., w szczególności poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji, podzielającego ustalenia organu I instancji, z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż: - przedmiotem wniosku jest ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji dot. budynku położonego na działce nr [...], podczas gdy wniosek dot. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy, bez zmiany zagospodarowania terenu, gabarytów budynku (bez zmiany obrysu i kubatury istniejącego budynku), a wszelkie zmiany adaptacyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku będą miały miejsce wewnątrz budynku, - załączona do odwołania decyzja Wójta Gminy nr [...] nie może być dowodem w postępowaniu odwoławczym, - planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, nie komponuje się z najbliższym otoczeniem jak i charakterem turystycznym wsi i będzie naruszała ład przestrzenny, że charakterystyka zabudowy analizowanego obszaru nie dopuszcza zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy o funkcji niezwiązanej z turystyką i wypoczynkiem, - wszystkie budynki znajdujące się w miejscowości związane są ściśle z turystycznym charakterem inwestycji, -na terenie wsi jedyną funkcją usługową są usługi towarzyszące działalności turystycznej, - stanowisko stron postępowania uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, - decyzja odmawiająca wydania decyzji ustalającej ma powstrzymać zabudowę nie dającą się pogodzić z zabudową już istniejącą, d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji spełniała warunki formalne, w szczególności w zakresie uznania, że zamierzenie inwestycyjne związane będzie z dużą uciążliwością dla działek sąsiednich, e) art. 28 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji przyznał status strony w postępowaniu uprawnionym podmiotom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 12 maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do Sądu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych przez nią następujących dokumentów: decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy ustalającej dla R. K. "" warunki zabudowy dla inwestycji "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce nr [...] położonej w, decyzji Wójta Gminy nr [...] r. przenoszącej decyzję nr [...] na E. K. "", zaświadczeń Urzędu Miejskiego z [...] r., potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej przez R. K., potwierdzenia dokonania wpłaty na rzecz urzędu Gminy z tytułu zakupu nieruchomości [...], wyciągu z aktu notarialnego z dnia [...] r. – na okoliczność, że decyzja [...] była podstawą do sporządzenia projektu budowlanego i dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do Starosty w dniu [..] r. pn: "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny". Skarżąca podniosła, że organ pominął okoliczność, że w budynku objętym zamierzeniem inwestycyjnym nieprzerwanie od chwili jego wybudowania prowadzona jest działalność usługowa. Na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzić dowód z dokumentów stanowiących załącznik do pisma skarżącej z dnia 12 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślenia wymaga, że zasada wyrażona w powyższym przepisie dotyczy nie tylko budowy, ale także zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Istota zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może dotyczyć zatem każdego ze wspomnianych elementów (gdyż może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. Pozbawione uzasadnienia i prowadzące w istocie do obejścia prawa byłoby wyłączanie takiej inwestycji z reżimu, przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 5/13, dostępny w Internecie). Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego rozbudowy czy nadbudowy, to na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok WSA z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 40/11). W przedmiotowej sprawie taka analiza została wykonana i dołączona do decyzji organu I instancji, przy czym podzielić należy pogląd Kolegium, że skoro wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce skarżącej (nr działki [...] w ), w ramach istniejących jego parametrów, to zasadnie analizie poddano wyłącznie aspekt kontynuacji funkcji. Niewątpliwie przesądzenie, czy dla planowanej inwestycji jest możliwe określenie warunków zabudowy wymaga zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dodatkowo w przypadku organu odwoławczego także odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Niewyjaśnienie tych przesłanek uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, a tym samym i kontrolę rozstrzygnięcia co do meritum. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ odwoławczy nie rozważył jaką rzeczywiście funkcję ma pełnić budynek w wyniku zmiany sposobu jego użytkowania. We wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy", rodzaj inwestycji: usługowa wolnostojąca zaznaczając, że zmiana dotyczy wyłącznie jego funkcji, poprzez utworzenie: punktu dystrybucji i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych, części usługowej (konfekcjonowanie elementów systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych) z częścią socjalną, biura d. s terapii i profilaktyki odleżyn oraz laboratorium badawczego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. organ I instancji powziął wątpliwość w zakresie faktycznie planowanego zagospodarowania budynku, tj. czy zmiana sposobu użytkowania dotyczy funkcji usługowej, czy może produkcyjno-usługowej i dodatkowo jeszcze handlowej, jednakże Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tej kwestii, przyjmując bezrefleksyjnie, że zamierzenie dotyczy funkcji usługowej. Organ odwoławczy nie rozważył, czy opis inwestycji nie wskazuje na szerszą funkcję aniżeli określoną we wniosku przez inwestora. W szczególności nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem konfekcjonowania elementów systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych, w tym czy jest to usługa magazynowa czy może produkcja, bądź jeszcze inna. Wprawdzie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pismem z dnia 4 lipca 2016 r. wezwano inwestora do określenia rodzaju działalności usługowej, jednakże w uwagi na sposób sformułowania wezwania, nie uzyskano jakichkolwiek dodatkowych informacji. Niewątpliwie opis zamierzenia zawartego we wniosku powinien odpowiadać planowanej funkcji i być na tyle precyzyjny, aby nie budził żadnych wątpliwości. W przeciwnym bądź razie organ powinien okoliczności te wyjaśnić i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć, czy inwestor nie powinien wniosku o wydanie warunków zabudowy dodatkowo sprecyzować lub uzupełnić. Ustalenie rodzaju planowanej inwestycji ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p., w tym również w aspekcie uciążliwości danego rodzaju działalności, jak i dla wyznaczenia kręgu stron postępowania. Po drugie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił w dostateczny sposób dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym, a nadto swoje stanowisko w tej mierze oparł na ustaleniach, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Mianowicie Kolegium przyjęło, że w sąsiedztwie działki będącej przedmiotem wniosku skarżącej, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, która realizowana jest na [...] działkach o nr [...] oraz rekreacji indywidualnej - na działkach o nr [...]. Tymczasem z analizy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że zabudowa jednorodzinna występuje na [...] działkach zaś rekreacji indywidualnej na działce. Co istotne organ oceniając spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa pominął okoliczność, że na dwóch sąsiednich działkach realizowane są usługi: wypoczynku pobytowego z częścią wydzieloną na bar (dz. nr [..]) oraz magazynowa na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu sprzętu pływającego (dz. nr [..]), skoro nie wskazał, czy tego rodzaju zabudowa może stanowić odniesienie dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Natomiast swoje stanowisko o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oparł na twierdzeniu, że zabudowa dominująca pozostaje w sprzeczności z wnioskowaną funkcją usługową. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. W konsekwencji w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, pozwalając na zachowanie lub uzupełnienie charakteru występującej zabudowy. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/2006 podkreślono, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on bowiem na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SOK 85/15, lex nr 2189795). Podstawą zatem odmowy wydania decyzji może być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych. Przy czym istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Natomiast uzasadnienie decyzji, w której dokonano, tak jak w niniejszej sprawie, błędnych ustaleń faktycznych a nadto sprowadzające się do stwierdzenia, że Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż wnioskowane zamierzenie godzi w zastany w tym miejscu stan rzeczy z uwagi na sprzeczność z dominującą funkcją terenu, nie odpowiada rzetelnemu rozpoznaniu sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca w odwołaniu kwestionując prawidłowość przeprowadzonej analizy jak i ustalenia organu I instancji wskazujące na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy usługowej związanej jedynie z rekreacją i turystyką, podniosła że w należącym do niej obiekcie będącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym prowadzona jest już działalność usługowa – biuro ds. terapii i profilaktyki odleżyn, a więc odmienna od rekreacji czy turystyki. Pomijając fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na charakter budynku skarżącej, to zauważyć należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionej przez stronę okoliczności pomijając ją milczeniem. Zdaniem Sądu, ustalenie jaką obiekt legalnie pełni funkcję ma istotne znaczenie dla sprawy, skoro dotyczy ona zmiany jego sposobu użytkowania. Z przeprowadzonego na rozprawie dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...], obr., gmina wynika, że dopuszczono w ramach istniejącego budynku dwa odrębne lokale mieszkalne. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej dokonała ona stosownego zgłoszenia ww. zmiany w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlanego, do którego to organ nie wniósł sprzeciwu, a następnie przeznaczyła 30 % budynku na funkcję usługową mając na uwadze, że stosownie do obowiązującej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowalne, dopuszcza się wydzielenie w tym budynku lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, zaś obecnie wnioskuje o rozszerzenie powyższej funkcji usługowej na cały budynek. Organ tych twierdzeń w żaden sposób nie zweryfikował jak i nie rozważył, czy zabudowa już istniejąca w ramach terenu inwestycji powinna stanowić także wzorzec odniesienia do określenia kontynuacji funkcji, a tym samym zostać uwzględniona w analizie urbanistycznej. Natomiast zgodzić należy się z organem II instancji, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. nie może stanowić dowodu w sprawie na potwierdzenie zasadności wnioskowanej zmiany użytkowania budynku gdyż nawet pobieżna analiza wniosku wskazuje, że dotyczy ona szerszego zamierzenia inwestycyjnego aniżeli określnego w ww. decyzji. Również wyrok Sądu Rejonowego w żaden sposób nie przesądza, aby rozpoznanie sprawy uwarunkowane było niekorzystnym dla pracownika organu rozstrzygnięciem karnym zwłaszcza, że akta nie potwierdzają, aby pracownik ten brał jakikolwiek udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, Kolegium nie ustosunkowało się również do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. upatrywanego w przyznaniu przez organ I instancji przymiotu strony podmiotom nieuprawionym. W myśl powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. Niewątpliwie przymiot strony posiada wnioskodawca, zaś o kręgu pozostałych stron przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji oraz jej oddziaływanie na inne, nie objęte zamiarem inwestycyjnym, nieruchomości. Skoro w przedmiotowej sprawie w odwołaniu zakwestionowano prawidłowość uznania właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną jak i właścicieli nieruchomości znajdujących się w dalszym sąsiedztwie, to Kolegium zobowiązane było do wyjaśnienia tej kwestii przez pryzmat ww. przepisu jak i zasięgu odziaływania wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a czego nie uczyniło. Mając na uwadze powyższe rozważania w ich podsumowaniu stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wbrew obowiązującym przepisom prawa, nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy, nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych jak i nie odniósł się do zasadniczych zarzutów odwołania, czym naruszył art. 7, 11, 77 i 107 K.p.a. w stopniu który uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 145 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd brak metryki sprawy, o której mowa w art. 66a § 1 K.p.a., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia Kolegium. W ocenie Sądu, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wskazany przepis traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś nie odnosi się ani do decyzji właściwej ani załączonej do niej analizy. Analiza stanowi niewątpliwie integralną część decyzji, a więc zgodzić należy się z Kolegium, że winna być ona przede wszystkim opatrzona podpisem osoby upoważnionej do wydania tej decyzji w imieniu organu. W konsekwencji brak podpisu autora analizy nie ma większego wpływu na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdują się oryginały analizy jak i projektu decyzji podpisane przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów tj. W. T. nr wpisu [...] (aktualna lista czynnych członków Okręgowej Izby Architektów dostępna w Internecie pod adresem www.zachodniopomorska.iarp.pl). Na zakończenie dodać trzeba, że z uwagi na dostrzeżone naruszenia proceduralne, Sąd uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o ewentualnej trafności dokonanej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funcji, gdyż na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Tym samym nie mógł zająć stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast stwierdzone uchybienia niewątpliwie uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej decyzji obarczonej ww. wadami prawnymi, gdyż Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie wnikliwej analizy wniosku strony i zbadanie zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, w tym w kontekście argumentacji podnoszonej przez stronę. Następnie organ w zależności od dokonanych ustaleń wyda w sprawie stosowną decyzję mając na uwadze, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy rzetelnie wyjaśnić podstawę prawną decyzji, dokonać oceny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz ustosunkować się do wszelkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 1 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).