II SA/Sz 203/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Moryniu z dnia 30 grudnia 2014 r. nr III/12/2014 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr III/12/2014 Rady Miejskiej w Moryniu z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2015 r., poz. 302). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.), poprzez ustanowienie: - w § 5, § 6, § 7 i § 8 regulacji dotyczących nałożenia na odbiorców obowiązków związanych z realizacją umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywoływanej ustawy nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków; - w § 11, § 15 i § 16 regulacji dotyczących zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę i umowy o odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania i wygaśnięcia wskazanych umów; - w § 18 ust. 4 poprzez przyznanie prawa Przedsiębiorstwu naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w płatności faktury, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe regulowanie płatności; - w § 18 ustęp 5 poprzez określenie sposobu postępowania przez Przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez Przedsiębiorcę; - w § 22 ust. 4 poprzez ustanowienie możliwości żądania wynagrodzenia za wydanie przez Przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje przyznania Przedsiębiorcy wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części unormowań zawartych w § 5, § 6, § 7, § 8, § 11, § 15, § 16, § 18 ustęp 4, § 18 ustęp 5 oraz § 22 ustęp 4. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że normatywna podstawa do wydania regulaminu zawarta jest w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Treść art. 19 ust. 2 tej ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje przy tym, że wyliczenie to ma charakter zamknięty, a tym samym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane we wspomnianym przepisie. Stanowi on bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Moryniu w rozdziale 2 w § 5, § 6, § 7 i § 8 nałożyła na odbiorcę szereg obowiązków związanych ze sposobem wykonania umowy, przy czym upoważnienie ustawowe nie upoważniało organu do nakładania jakichkolwiek obowiązków na odbiorcę. W części § 11, § 15 i § 16, § 18 ust. 4, § 18 ust. 5 oraz § 22 ust. 4 przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy. W § 11 uchwały Rada Miejska przewidziała bowiem sposób zmiany umowy, w § 15 tryb jej rozwiązania (§ 15) oraz wygaśnięcia (§ 16), podczas gdy upoważnienie ustawowe zawiera jedynie do uregulowania kwestii związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami usług, brak jest natomiast podstaw do uregulowania kwestii rozwiązania umowy i jej wygaśnięcia. Z kolei określone w § 18 ust. 4 i 5 uprawnienie do naliczania przez Przedsiębiorcę odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie oraz zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych należności lub jej zwrot na żądanie odbiorcy nie tylko nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym, ale również zostało już uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego, na poziomie ustawowym. Nadto Prokurator wskazał, iż w § 22 ust. 4 Rada Miejska, wbrew upoważnieniu ustawowemu wprowadziła możliwość uzyskania przez Przedsiębiorstwo wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia oraz sposób jego obliczenia. Okoliczność ta winna być uregulowana w umowie zawartej pomiędzy Przedsiębiorcą a potencjalnym odbiorcą, nie zaś w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin, bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Moryniu podzieliła zarzuty skargi, wskazując, że podjęła działania mające na celu uchwalenie nowego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że choć nie wszystkie argumenty Prokuratora są trafne, to jednak skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa, akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. O opisanych wyżej wadach można mówić nie tylko w wypadku uregulowań wskazanych przez Prokuratora – tj. § 5, 6, 18 ust. 4 i 5 ale także w odniesieniu do § 9, § 10, § 12, § 13, § 21, § 32 regulaminu. Wymienione paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, 3, 4, 5 6, art. 7 pkt 4, art. 22), Kodeksu cywilnego (art. 77 i 481 § 1), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (§ 17 ust. 1 i 2). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy. W rozdziale III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" dodatkowo zawarte zostały przepisy dotyczące rozwiązywania umów, które uchwalono z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z § 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 11 ust. 1). Takie same zastrzeżenia odnieść należy do § 15 oraz § 16 regulaminu, w zakresie dotyczącym w szczególności możliwości wypowiedzenia przez przedsiębiorstwo umowy oraz rozwiązania umowy zawartej z odbiorcą. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu. Stwierdzić zatem należy, że wskazane przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy dodatkowo, że uregulowania zawarte w § 13 ust. 2 tego rozdziału odwołują się do ustępu 1 § 13, który należy uznać za wadliwy z uwagi na zastosowane w nim powtórzenia ustawowe (art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) – o czym była już mowa powyżej. Za wadliwe należy uznać także uregulowania zawarte w rozdziale II "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, ciśnienie wody oraz jej jakość. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Z wymienionych parametrów w regulaminie wskazano jedynie ciśnienie wody. Z tych względów należy stwierdzić, że treść § 4 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z kolei, w § 5 regulaminu znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" wskazano na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno jest § 5 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". W przepisie tym niewątpliwie brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak minimalna ilość i jakość dostarczanej wody a także ilość odprowadzanych ścieków. Dodatkowo należy zauważyć, że uregulowanie zawarte w § 7 tego rozdziału jest niejasne i nie daje możliwości jego realizacji. W przepisie tym wskazano, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo lub strat dla przedsiębiorstwa, odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia. W uchwale w żaden sposób nie określono jednak co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług". Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym: - § 17 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy, - § 19 stanowi uszczegółowione powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy, - § 18 ust. 3 i 5 jest częściowym powtórzeniem § 17 ust. 1 i 3, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 127, poz. 886), - § 18 ust. 4 zawiera zapisy, które winny znaleźć się w umowie, a wynikają z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Kolejny rozdział V został zatytułowany: "Warunki przyłączenia do sieci". § 21 ust. 1 regulaminu jest w zasadzie odwzorowaniem zapisów art. 6 ust. 4 ustawy jednak modyfikuje je poprzez dodanie warunku nieobjętego zapisami tego przepisu (dotyczącego zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym "w uzasadnionych przypadkach"). W § 21 ust. 3 pkt 1 regulaminu wskazano, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. Na akceptację zasługują argumenty Prokuratora podnoszone przeciwko brzmieniu § 22 ust. 4 regulaminu, który stanowi o odpłatności za wydanie warunków przyłączenia do sieci. Art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki. W rozdziale VII "Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza" znalazł się zapis dotyczący konieczności wykonania operatu geodezyjnego przed zasypaniem przyłącza w co najmniej dwóch egzemplarzach, który w ocenie Sadu należy uznać za niezgodny z prawem (§ 27 ust.4 regulaminu). Kwestie związane z wykonywaniem operatu geodezyjnego zostały uregulowane w przepisach szczególnych, to jest ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłączy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie w gruncie, zawierają również zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Oczywistym jest zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane w trakcie robót związanych z jego wykonywaniem jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. W kolejnym rozdziale VIII – "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków" – zawarty został § 32, który stanowi jedynie odesłanie do art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Za wadliwe należy też uznać zapisy 41 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., poz. 858 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Prokurator co prawda nie objął swoją skargą niektórych naruszeń prawa, o których była mowa powyżej jednakże z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę także inne naruszenia prawa stwierdzone w niniejszej sprawie. Jak zaznaczono na wstępnie niektóre z argumentów Prokuratora były też nietrafne jednak z uwagi na stwierdzenie innych niż wskazywane przez niego naruszeń prawa także w tych wypadkach należało uznać za wadliwe uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale. W szczególności, nie sposób zgodzić się z Prokuratorem, że regulamin nie może określać jakichkolwiek obowiązków odbiorców, skoro w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wprost wskazano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Jednakże pomimo to, należało uznać uregulowania zawarte § 5 regulaminu za wadliwe bowiem stanowią one powtórzenie zapisów zawartych w art. 5 ust. 2 oraz art. 7 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.