II SA/Sz 190/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 19 grudnia 2013 r. nr XXVIII/268/13 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę.

W dniu 19 grudnia 2013 r., Rada Powiatu w Goleniowie, działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej jako "u.p.r.d.", podjęła uchwałę nr XXVIII/268/13, w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. W § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Powiatu w Goleniowie ustaliła opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, w odniesieniu do poszczególnych pojazdów: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 111 zł, b) za każdą dobę parkowania - 18 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 220 zł, b) za każdą dobę parkowania - 25 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 483 zł, b) za każdą dobę parkowania - 38 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 603 zł, b) za każdą dobę parkowania - 50 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 161: a) za usunięcie - 854 zł, b) za każdą dobę parkowania - 72 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1259 zł, b) za każdą dobę parkowania - 134 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1532 zł, b) za każdą dobę parkowania - 198 zł. W § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość kosztów powstałych na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 2a u.p.r.d. w razie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, w odniesieniu do poszczególnych rodzajów pojazdów: 1) rower lub motorower - 55 zł; 2) motocykl - 110 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 240 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,51 - 300 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 161 - 425 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161 - 630 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 765 zł. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że stawki opłat, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy, w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Na każdy rok kalendarzowy Minister Finansów ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Stawki opłat nie były zmieniane od 2011 r., dlatego zasadne było podniesienie tych stawek celem zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a. Wysokość opłat ustalono w maksymalnej wysokości, ponieważ opłaty mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie. Zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 ww. ustawy, wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, określona w powołanym art. 130 ust. 6a. Stawki te ustalono na poziomie 50% opłat za usunięcie pojazdu z uwzględnieniem rodzaju pojazdu. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. W. W. wezwał Radę Powiatu w Goleniowie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego oraz uprawnień ww. uchwałą, w zakresie jej § 1 ust. 2 pkt 3 lit b, wskazując, że uchwała ta stanowiła podstawę do obciążenia go obowiązkiem zapłaty kwoty [...]zł, tytułem kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu [...] o nr rej. [...] Obciążenie to nastąpiło na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Obecnie kwota ta jest egzekwowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Tym samym, zdaniem W. W., ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż określone w niej stawki opłat za parkowanie pojazdu usuniętego z drogi (które są rażąco zawyżone), wpływają bezpośrednio i w sposób negatywny na jego sytuację majątkową. Następnie, w dniu [...] lutego 2020 r. W. W., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 19 grudnia 2013 r., w zakresie jej § 1 ust. 2 pkt 3 lit b. Uchwale tej zarzucił, w zaskarżonym zakresie, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez błędną ich wykładnię, polegającą na: - przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zakresie kryteriów stanowiących podstawę do ustalenia wysokości opłat za przechowywanie pojazdu, tj. prawdopodobne uwzględnienie innych okoliczności niż konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu; - pominięciu przy wydawaniu uchwały rzeczywistych kosztów usług przechowywania ich na parkingach świadczonych przez przedsiębiorstwa z powiatu (brak jakiejkolwiek analizy porównawczej odnoszącej się do wysokości kosztów występujących na obszarze powiatu w tym zakresie i odniesienia ich do wysokości opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale, co skutkuje brakiem możliwości dokonania weryfikacji przyjętych w tym zakresie kryteriów). Skarżący wniósł w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz z faktury nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wystawionej przez G. I., na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi, a w szczególności na okoliczność ustalenia rzeczywistych kosztów parkowania pojazdów usuniętych z drogi na terenie Powiatu Goleniowskiego, a tym samym rażącego zawyżenia kosztów tego parkowania określonych w zaskarżonej uchwale i tym samym istnienia podstaw do orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżony akt stanowił podstawę do obciążenia go obowiązkiem zapłaty kwoty [...]zł, tytułem kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu R. nr rej. [...] Obciążenie to nastąpiło na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Obecnie kwota wynikająca z tej decyzji jest egzekwowana od niego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Tym samym ma on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż określone w niej stawki opłat za parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, które są rażąco zawyżone, wpływają bezpośrednio i w sposób negatywny na sytuację jego majątkową. Skarżący podał także, że na kwotę [...]zł składa się opłata za parkowanie pojazdu w kwocie [...]zł ([...] dni x [...] zł). Tymczasem znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego faktura nr [...] za parkowanie pojazdu opiewa na kwotę [...]zł ([...] dni x ok. [...] zł). Wynika stąd, że stawki za dobę parkowania pojazdu określone przez Radę Powiatu na kwotę 38 zł znacznie odbiegają (są rażąco zawyżone) od stawek rynkowych w tym zakresie, kształtujących się na poziomie 9,32 zł za dobę parkowania. Stąd też, zdaniem strony, pojawia się pytanie, na jakiej podstawie został dodatkowo obciążony kwotą przewyższającą rzeczywiste koszty parkowania pojazdu (tj. sumą [...] zł), na jaki cel zostaną przekazane te środki po ich ewentualnym wyegzekwowaniu, a nadto, w jaki sposób zostaną one zaksięgowane oraz rozliczone. Skarżący podkreślił, że opisana powyżej praktyka działania organów spotyka się z kategoryczną dezaprobatą orzecznictwa i przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/19. W jego ocenie, przy ustalaniu wysokości opłat organ obowiązany jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów i nie jest uprawniony do niejako "automatycznego" ustalania maksymalnych dopuszczalnych stawek. Ponadto, zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, w sytuacji, gdy organ powiatu nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, to w stosownym uzasadnieniu aktu winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. W ocenie strony, analiza treści zaskarżonej uchwały potwierdza brak odpowiedniego uzasadnienia, co do stosowania stawek maksymalnych opłat i kosztów. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie może być uznana za zgodną z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat i kosztów będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17). Skarżący domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Starostę [...] i zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]), w postaci decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wraz z uzasadnieniem oraz faktury nr [...] z dnia [...].12.2016 wystawionej przez G. I., na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, a w szczególności na okoliczność ustalenia rzeczywistych kosztów parkowania pojazdów usuniętych z drogi na terenie Powiatu Goleniowskiego, a tym samym rażącego zawyżenia kosztów tego parkowania określonych w zaskarżonej uchwale i tym samym istnienia podstaw do orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Jednocześnie wniósł o zwrócenie się przez sąd do Starosty [...] o przekazanie akt tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Goleniowskiego wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały dokonano analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu goleniowskiego. W okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] października 2013 r. należności przysługujące trzem wykonawcom usług z tytułu wynagrodzenia za realizację zadania w zakresie usuwania pojazdów, stwierdzone w wystawionych przez przedsiębiorców fakturach, wynosiły odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł. Wysokość opłat uiszczonych przez właścicieli pojazdów za usunięcie (holowanie) oraz przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych w tym okresie wyniosła łącznie [...] zł. W analizowanym okresie Powiat Goleniowski nie otrzymał od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jakichkolwiek środków finansowych. Z powyższego wynika, że w analizowanym okresie wpływy do budżetu Powiatu w związku z realizacją zadania wyniosły w sumie [...] zł. Natomiast, jak wynika z danych, poniesione w tym samym okresie wydatki na realizację zadania wyniosły [...] zł. Wymienione wyżej koszty usuwania i przechowywania pojazdów poniesione przez Powiat Goleniowski dotyczyły łącznie 59 pojazdów. Stąd też średni koszt usunięcia i przechowywania jednego pojazdu ponoszony przez Powiat Goleniowski w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] października 2013 r. wyniósł [...] zł ([...] zł / 59 pojazdów). Organ powołał się również na kolejne umowy zawarte w latach 2014 i 2015 z przedsiębiorcą na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg i stawki w nich określone. W ocenie organu, w świetle przedstawionych okoliczności, ustalenie w zaskarżonej uchwale stawki 38 zł za każdą dobę parkowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t nie może być kwalifikowane w kategoriach sprzeczności przepisu uchwały z prawem. Należy bowiem mieć na względzie, że w przypadku przechowywania pojazdów problem ustalenia kosztów przechowywania pojazdów na terenie powiatu, jest bardzo złożony. Czynnikiem determinującym ostateczne wynagrodzenie wykonawcy usługi przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym jest czynnik czasu, tzn. długość okresu, przez który pojazd pozostaje na parkingu. Wykonawca usług przechowywania pojazdów uzależnia wysokość wynagrodzenia należnego za usługę przechowywania od długości okresu przechowywania. W odniesieniu do najbardziej reprezentatywnej kategorii przechowywanych pojazdów (pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t) zaoferował dwie stawki: [...] zł za jedną dobę przechowywania w okresie pierwszych 5 dni przechowywania i [...] zł za jedną dobę przechowywania w okresie od 6 dnia przechowywania. Dalej organ wyjaśnił, że długość przechowania pojazdu jest uzależniona od wielu czynników – przede wszystkim od woli właściciela, a w przypadku nieodebrania pojazdu, również od czasu trwania postępowania w przedmiocie jego przepadku. W zdecydowanej większości przypadków pojazdy są odbierane w ciągu pierwszych 5 dni od ich umieszczenia na parkingu strzeżonym. Jeżeli pojazd nie zostanie odebrany w tym terminie to rośnie ryzyko jego nieodebrania w ogóle. Stąd, w ocenie Powiatu, zasadnym było przyjęcie stawki 38 zł za dobę. Rada Powiatu w Goleniowie podkreśliła przy tym, że podejmując kwestionowaną uchwałę, wbrew zarzutom skargi, kierowała się wyłącznie wytycznymi zawartymi w art. 130a ust. 6 ustawy. Na rozprawie w dniu 10 września 2020 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski dowodowe w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 – j.t.), dalej jako "u.s.p.", do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu, należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech, jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Takie określenie pojęcia interesu prawnego wyklucza możliwość upatrywania źródła interesu prawnego w zdarzeniach, których źródłem są umowy cywilnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący wykazał istnienie własnego interesu prawnego, wywodząc go z obowiązku zapłaty kosztów przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym, wynikającego z decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym. Naruszenia tego interesu skarżący upatruje w dowolnym, w jego ocenie, ustaleniu wysokości opłat za usunięcie z drogi i przechowanie pojazdów na parkingu strzeżonym, wskazując, że zostały one ustalone w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, bez uwzględnienia przewidzianych w art. 130a ust. 6 kryteriów. To z kolei miało bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości jego zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej. Przystępując do oceny zasadności skargi, należy się zatem odwołać do art. 130a ust. 6 u.p.r.d., który zawiera wytyczne dla rady powiatu, wskazując jakimi względami powinna się kierować, ustalają wysokość opłat za usunięcie i przechowanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c u.p.r.d.). Ustawodawca w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu, podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w zakresie przesłanki odnoszącej się do kosztów nie sposób jednak odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 5f u.p.r.d., usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Od powiatu zależy, czy zadanie to będzie realizował za pomocą własnych sił i środków, czy też jego wykonywanie powierzy podmiotom zewnętrznym. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowaniem pojazdów generuje określone koszty, czy to związane z organizacją parkingu, zakupem lawety i ich obsługą, czy też organizacją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i czynności związanych z obsługą zlecenia. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1585/18 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działanie wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie. Ustalenie wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Nie ma zatem, jak chciałby tego skarżący, prostego przełożenia pomiędzy stawką wynegocjowaną z wykonawcą usługi, a opłatą ustaloną na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. O ile bowiem wykonawca otrzymuje wynagrodzenie za wykonaną usługę, o tyle powiat w związku z realizacją zadania związanego z usuwaniem i przechowaniem pojazdów na parkingu strzeżonym ponosi większe koszty, które obejmują nie tylko wynagrodzenie podmiotu świadczącego usługę, ale również szereg wydatków związanych z organizacją sprawnego i szybkiego oraz mającego charakter ciągły usuwania pojazdów. Koszty te jak już wyżej wskazano, generowane są nie tylko na etapie holowania pojazdu i umieszczenia go na parkingu, ale powstają również, gdy pojazd już się na parkingu znajduje. Z tego punktu widzenia, ustalenie wysokości opłaty na maksymalnym, określonym przez Ministra Finansów poziomie, nie narusza prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 u.p.r.d., wskazał jedynie na prawdopodobieństwo wzięcia przez radę powiatu przy ustalaniu wysokości opłat innych okoliczności, aniżeli wyszczególnione w treści tego przepisu, nie wyjaśniając jednocześnie, o jakie okoliczności chodzi. W ocenie sądu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bądź – jak domagał się tego skarżący orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały, w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 79 ust. 4 u.s.p. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym jest w tym przypadku art. 82 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r. pod poz. 113. Gdyby zatem skarga okazała się zasadna, sąd miałby podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały musi być stwierdzenie, że pozostaje ona w sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny. Stwierdzenie nieważności uchwały powinno poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazania, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W badanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uzupełnionej argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w Goleniowie ustalając stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym kierowała się ustawowymi kryteriami, określonymi w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Sąd dokonując oceny zaskarżonej uchwały poza granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), nie dostrzegł istotnych naruszeń prawa, które musiałyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.