II SA/Sz 164/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2025 r. nr S.RUT.477.1.51.2025.MB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW w Szczecinie", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960, dalej: "P.w"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto S. (dalej: "strona", "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ I instancji") z dnia 30 czerwca 2025 r., znak: SS.ZUT.477.1.45.2025.KM wymierzającą Gminie Miasto S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 16.555,00 zł za odprowadzanie z terenu osiedla przy ul. [...] w S. wylotem W-1 do cieku W. wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w okresie III kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych w dniu 9 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. ustalił w formie informacji Gminie Miasto S. za III kwartał 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 3.311,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu osiedla przy ul. [...] w S. wylotem W-1 do cieku W. . Wysokość opłaty zmiennej została ustalona w oparciu o dane wykazane przez Gminę Miasto S. w przesłanym "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha P.w.)". Gmina Miasto S. nie kwestionowała zasadności, czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 P.w. i dokonała terminowej wpłaty opłaty zmiennej w ustalonej wysokości na podany w informacji rachunek. Wobec ustalenia, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu osiedla przy ul. [...] w S. wylotem W-1 do cieku W. w III kwartale 2024 r. odbywało się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor Zarządu Zlewni, pismem z dnia 6 maja 2025 r., zawiadomił Gminę Miasto S. o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie, a następnie w dniu 30 czerwca 2025 r. wydał decyzję znak: SS.ZUT.477.1.45.2025.KM, którą wymierzył Gminie Miasto S. administracyjną karę pieniężną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., odprowadzanie wód do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą, według art. 389 pkt 1 P.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie natomiast z zapisami art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Odpowiedzialność administracyjna za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku pozwolenia wodnoprawnego, ani też okoliczności tego nieuprawnionego korzystania. Zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, organ - na podstawie przywołanego uregulowania Prawa wodnego - jest zobligowany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektor RZGW w Szczecinie stwierdził, że bezsporne jest, iż prowadzone przez Gminę Miasto S. odprowadzanie wód opadowych z terenu osiedla przy ul. [...] w S. wylotem W-1 do cieku W. w III kwartale 2024 r. nastąpiło bez wymaganego - przepisami P.w. - pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 28 września 2012 r., znak: WGKiOŚ-II.6341.34-3.2012.GK na wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych z terenu osiedla domów wielorodzinnych przy ul. [...] w S. do wód powierzchniowych - cieku W. , na podstawie którego Gmina korzystała z przedmiotowej usługi wodnej, było ważne do dnia 15 października 2022 r. Wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia z dnia 10 lutego 2025 r. wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. dopiero 13 lutego 2025 r., przy czym zawierał braki formalne, których strona nie usunęła w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji sprawę pozostawiono bez rozpoznania, zaś kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożono w dniu 29 kwietnia 2025 r. Jak ocenił organ odwoławczy, wysokość kary za wskazane naruszenie została obliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 472aa ust. 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej (...), wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Wskazana regulacja ściśle - bez pozostawienia organowi luzu decyzyjnego - określa sposób obliczenia kary, wobec czego na jej wymiar nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem Dyrektora RZGW w Szczecinie, słusznie zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w rozpatrywanym przypadku wyliczył wysokość kary jako wielkość równą 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 3.311,00 zł), która ustalona została stronie w informacji z dnia 9 grudnia 2024 r. W zakresie zarzutu Gminy co do niekonstytucyjności powyższej regulacji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, te bowiem należą do Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie brak jest orzeczenia, zgodnie z którym przepis zawarty w art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. zostałby uznany przez ww. organ za niezgodny z Konstytucją, zatem organy administracyjne zobligowane są do jego respektowania i określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem tejże podstawy prawnej. Organ odwoławczy rozważył także, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Wyjaśniono w tym zakresie, że ustawa P.w. nie reguluje kryteriów odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. Odnośnie obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od ukarania zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy ze względu na jego długotrwałość oraz przede wszystkim z uwagi na to, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do wód cieku W. powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Wskazano, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Wobec powyższego odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. Dopiero na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zaakceptowany zostanie (bądź też nie) dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych. Organ odwoławczy wskazał, że poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne z 2012 r. udzielone zostało pod warunkiem odprowadzania wód opadowych i roztopowych do cieku W. w ilości maksymalnej rocznej nie przekraczającej 12.024 mł, zaś jak wynika z ustaleń organu odwoławczego dokonanych na podstawie informacji przedstawionych przez Gminę Miast S. w oświadczeniach kwartalnych za okres I, II, III i IV 2024 r., łączna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w 2024 r. przewyższyła tę ilość i wyniosła 15.811 mł. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Gminy Miasto S., że zaniechanie w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego nie wywołało i nie mogło wywołać żadnych negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, gdyż uzyskanie tego pozwolenia ma charakter jedynie formalny, co z kolei powoduje, że wagę popełnionego naruszenia prawa można uznać za znikomą. W ocenie organu odwoławczego, nie można również zgodzić się z argumentacją Gminy Miasto S., będącą przecież jednostką publiczną powołaną do realizacji działań w zakresie interesu publicznego, iż powstałe naruszenie prawa nie wynikało z winy skarżącej. Gmina Miasto S., legitymując się we wcześniejszym okresie pozwoleniem wodnoprawnym zezwalającym na odprowadzanie wód opadowych do cieku W. oraz będąc jednostką powołaną do wykonywania działań w takim właśnie zakresie, bez wątpienia miała wiedzę, iż obowiązkiem korzystającego z usług wodnych jest prowadzenie ich na podstawie określonych regulacji (m.in. zgodnie ze zobowiązaniami nałożonymi decyzją o udzieleniu pozwolenia), jak również zachowanie ciągłości wymaganej zgody na ich prowadzenie, które wymaga wystąpienia o nowe zezwolenie z odpowiednim wyprzedzeniem. Skarżąca powinna zdawać sobie sprawę co do tego, iż poprzednie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje do dnia 15 października 2022 r. W tym kontekście powinna więc odpowiednio wcześniej dołożyć wszelkiej staranności, aby sprostać wymaganiom ustawy P.w. w omawianym zakresie i uzyskać nową zgodę wodnoprawną lub zaprzestać korzystania z usługi wodnej. Tymczasem wniosek o udzielenie kolejnej zgody wodnoprawnej złożony został ponad 2 lata po zakończeniu obowiązywania poprzedniego pozwolenia. Jak oceniono, wskazywane przez Gminę Miasto S. liczne zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta S. nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w realizacji obowiązków ciążących na Gminie, a co więcej wiążą się z niedochowaniem przez tę jednostkę należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Według organu odwoławczego Gmina Miasto S. jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy. Analizując możliwość odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że o ile w dniu wydania decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni Gmina S. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego to przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło już zaprzestanie naruszania prawa przez stronę, rozumiane jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ponieważ decyzją z dnia 17 października 2025 r., która stała się ostateczna w dniu 5 listopada 2025 r., strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne na omawianą usługę wodną. Jednakże, aby można było odstąpić w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu oprócz tego, że zaprzestano naruszenia prawa, waga tego naruszenia musi być znikoma, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono również wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo wezwania Gminy Miasto S. do udzielenia informacji o tym, czy podmiot został uprzednio ukarany za to samo zachowanie - nie złożono wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego uznano, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym wyżej przepisie, regulującym możliwość odstąpienia od ukarania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Zdaniem organu, celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownej zgodzie wodnoprawnej, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku było zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami P.w., ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. Odnosząc się do możliwości zastosowania regulacji art. 189e k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy zauważył, iż wskazane unormowanie wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, aby naruszenie prawa, którego strona się dopuściła, było spowodowane działaniem siły wyższej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną decyzję Dyrektora RZGW w Szczecinie złożyła Gmina Miasto S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca złożyła również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1, a także art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w., który to przepis w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu oraz w konsekwencji uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej, jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP, 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, zasady sprawiedliwości, a także z zasady praworządności materialnej, 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w ww. przepisie, 4. art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, 6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 października 2025 r. oraz oddalić sformułowany w skardze wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą według art. 389 pkt 1 P.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. stanowiący, iż administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż w okresie którego dotyczy decyzja (tj. III kwartał 2024 r.) skarżąca odprowadzała wody opadowe z terenu osiedla przy ul. [...] w S. wylotem W-1 do cieku W. w ilości 4.414,80 mł. W powyższym zakresie Gmina przedłożyła stosowną informację oraz uiściła należną opłatę zmienną w wysokości 3.311,00 zł. Nie jest także sporne, iż powyższe korzystanie z usługi wodnej w tym okresie następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stosowne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia 28 września 2012 r. obowiązywało do dnia 15 października 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 17 października 2025 r. Gmina Miasto S. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do Strumienia W. wylotem W-1 – na okres 30 lat liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Z dołączonego do akt administracyjnych odpisu decyzji wynika przy tym, że stała się ona ostateczna w dniu 5 listopada 2025 r. Z uwagi na jednoznaczność i kategoryczność przywołanej wyżej regulacji za trafne uznać należy stanowisko organu, iż przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary nie nastręczało żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 3.311,00 zł), która ustalona została stronie w informacji z dnia 9 grudnia 2024 r. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Również przywoływane przez skarżącą wyroki nie odnosiły się do analogicznej treściowo normy, co zawarta w art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. Analizując powyższy zarzut w realiach badanej sprawy nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 472aa ust. 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł z wyjątkiem między innymi odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Tym samym, zasady ustalania badanej kary administracyjnej stanowią wyjątek od podstawowej zasady. Warto nadmienić, iż jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wprowadzając powyższe przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych celem zmiany była zmiana przepisów w zakresie ustalania opłaty podwyższonej. Propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną miała na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona była ta regulacja. Uregulowany w art. 280 pkt 1 i art. 281 P.w. delikt administracyjny ograniczony był wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczyło również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Stwierdzono też, że wysokość opłaty podwyższonej stanowiąca pięciokrotną wysokość opłaty zmiennej, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie. Skoro dla deliktu skutkującego karą w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane czyniąc zarzut niekonstytucyjności przywoływanego wyżej przepisu nieuzasadnionym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Skarżąca, formułując zarzut dotyczący braku możliwości miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Podkreślić należy, że wysokość kary w przedmiotowej sprawie w istocie uzależniona jest od wysokości opłaty zmiennej, która z kolei determinowana jest ilością odprowadzonych wód opadowych wyrażoną w mł oraz wysokością jednostkowej stawki opłaty (art. 272 ust. 5 P.w., § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Sam zaś fakt, że ustawodawca zdecydował, że wysokość kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej nie przesądza, że jest ona niewspółmierna, zwłaszcza, że jak wskazano w przywołanym powyżej uzasadnieniu zmiany P.w., niejednokrotnie kara ustalona w taki sposób nie pozwala spełnić jej restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji. W rozpatrywanej sprawie wysokość wymierzonej kary wynikała w szczególności z ilości odprowadzonych wód, tj. 4.414,80 mł. Jednocześnie Sądowi jest wiadome z urzędu, że Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Gminie Miasto S. kary pieniężne za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w wysokości: 2.970,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 347/25), 500,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 349/25), 12.195,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 663/25), 76.975,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 664/25). Wysokość wymierzonych kar jest więc w rzeczywistości różna. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że zastosowana sankcja jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna czy też niewspółmiernie dolegliwa. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że organ bardzo wnikliwie rozważał, czy nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia na stronę kary na zasadach przewidzianych w k.p.a. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że powyższe wymagało – wbrew twierdzeniom skarżącej – badania okoliczności sprawy, a zatem nie sposób zgodzić się z poglądem, że obecnie obowiązujące przepisy – dotyczące wymierzania kar za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód – przewidują "odpowiedzialność całkowicie oderwaną od okoliczności konkretnego przypadku". Tym samym, w rozpatrywanym przypadku, brak jest podstaw do tego by w ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. z uwagi na jego niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP. Kara administracyjna nie stanowi opłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro Gmina mimo upływu kolejnych lat nie uzyskała nowego operatu wodnoprawnego i nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne. Potwierdzeniem powyższego może być okoliczność, że działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez Gminę dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary pieniężnej. Z tych względów brak było też podstaw do przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie sformułowanego w skardze, wobec czego wniosek ten został przez Sąd oddalony (na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r.). Także zarzuty naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafne jest stanowisko organów, że w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa nie może być uznana za znikomą. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. np.: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25). Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. Orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności - ważenia dóbr - czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu - czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb. Z drugiej jednak strony podmiot, który świadczy takie usługi musi być traktowany jako profesjonalista, działający z zachowaniem należytej staranności. Należyta staranność wymaga dbania o to, aby działalność była prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot, który prowadzi działalność w zakresie zaspokajania wskazanych wyżej podstawowych potrzeb społeczeństwa musi mieć przecież pełną świadomość, że działalność ta wymaga posiadania aktualnego pozwolenia. W związku z tym jednym z podstawowych obowiązków tego podmiotu jest podjęcie w odpowiednim (racjonalnym) terminie działań w celu uzyskania nowego pozwolenia (względnie skorzystania z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia - art. 414 P.w.). Podmiot, który zaniedbał dopełnienia tego obowiązku (nie złożył stosownego wniosku w racjonalnym terminie niezbędnym do uzyskania nowego pozwolenia), nie może bronić się przed zastosowaniem wobec niego sankcji za naruszenie obowiązku posiadania pozwolenia, argumentem odwołującym się do charakteru prowadzonej działalności (niezbędnej do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczności). Wręcz przeciwnie - specyfika działalności wymaga odpowiedniego poziomu staranności, obejmującej również dbałość o legalność jej wykonywania (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 514/25 i 510/25). W perspektywie oceny, czy waga naruszenia prawa przez brak pozwolenia wodnoprawnego miała charakter istotny, czy znikomy istotne znaczenie ma zatem to, czy dany podmiot złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, a korzystanie z wód bez pozwolenia było skutkiem długotrwałego rozpatrywania wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca bez wątpienia zaniedbała dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o kolejne pozwolenie wodnoprawne w racjonalnym terminie. Jak już wskazano wcześniej, pozwolenie wodnoprawne na podstawie którego skarżąca korzystała z usługi wodnej, udzielone decyzją z dnia 28 września 2012 r. obowiązywało do dnia 15 października 2022 r. Natomiast strona złożyła wniosek z dnia 10 lutego 2025 r. (zawierający braki formalne) - o pozwolenie na kolejny okres dopiero w dniu 13 lutego 2025 r. Następny wniosek, w oparciu o który strona ostatecznie uzyskała pozwolenie wodnoprawne (udzielone decyzją z dnia 17 października 2025 r.) złożony został dopiero w dniu 29 kwietnia 2025 r., a zatem ponad dwa lata po upływie okresu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Gmina Miasto S. nie dołożyła należytej staranności składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne z tak znaczącym opóźnieniem, dodatkowo zawierający braki formalne. Takiego działania strony nie mogą usprawiedliwiać zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta S.. Te wiążą się bowiem niewątpliwie z brakiem staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw jak również odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim czasie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Skarżąca, jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym także błędy. Zgodnie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. O ile w niniejszej sprawie jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy strona zaprzestała naruszania prawa, bowiem uzyskała stosowne pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowego terenu do cieku [...], to jednak - z przyczyn o których mowa powyżej - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z przesłanek niezbędnych do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (które muszą wystąpić łącznie), bowiem wagi naruszenia prawa nie można określić jako znikomej. Długotrwałość występującego naruszenia w zakresie uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie daje podstaw do uznania zaistniałego naruszenia za naruszenie prawa o charakterze znikomym. Skarżąca jest jednostką publiczną, powołaną do realizacji zadań publicznych, w tym egzekwowania prawa. Raz jeszcze należy podkreślić, że zmiany organizacyjne i personalne nie mogą usprawiedliwiać oczywistych naruszeń obowiązków ciążących na takim podmiocie, a wymagana staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być jeszcze wyższa niż przypadku przedsiębiorców, od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu nałożonych prawem obowiązków. W szczególności w wieloletnim okresie obowiązywania poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego Gmina powinna była podjąć działania pozwalające na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, tak aby posiadać wymagane pozwolenie w sposób nieprzerwany. Trafnie organ wskazuje też na zasadę zaufania do organów władzy, która wpisuje się w definicję interesu publicznego oraz przyjęte wartości wspólne, jakim są równe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, co w tym przypadku tyczy się podmiotów korzystających ze środowiska. Z powyższych powodów niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także wskazany w skardze fakt uiszczania przez skarżącą opłat za omawianą usługę wodną. Opłaty za usługi wodne stanowią zobowiązania finansowe jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż, stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów P.w. Sąd nie dopatrzył się też wskazywanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego. W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.