II SA/Sz 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1) odrzucić skargę. 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (hotel min. 4* z usługami wczasowo-uzdrowiskowymi i wypoczynkowo-rekreacyjnymi) z garażami w kondygnacji podziemnej" na działach nr [...] i [...] obręb [...] miasta S., uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 30 stycznia 2021 r. Gmina Miasta S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do kwestii posiadania przez Gminę Miasto S. przymiotu strony, Skarżąca wskazała, że warunki zabudowy dotyczącą inwestycji w sąsiedztwie, której znajdują się tereny stanowiące własność ww. Gminy. Na potwierdzenie swojego stanowisko co do posiadania przez gminę statusu strony przywołała wyroki WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 102/20 i NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że warunkiem skutecznego złożenia skargi do sądu jest wniesienie jej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do jej wniesienia jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2019 r. i ustalającą warunki zabudowy) wniosła Gmina Miasto S., którego organem reprezentującym jest Prezydent Miasta S.. Oznacza to zatem, że skarga została wniesiona przez podmiot, który jako organ wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2020 r. dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W judykaturze podkreśla się, że wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Oznacza to zatem, że posiadania interesu prawego nie można utożsamiać z obowiązkiem wykonywania przez organ samorządu terytorialnego jego ustawowych zadań, zaś uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnej przez organ wyklucza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym lub na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma więc legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzją organu odwoławczego, wydaną w takiej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Gmina Miasto S., reprezentowana przez Prezydenta, który jako organ I instancji wydał decyzję administracyjną, nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną w niniejszej sprawie, gdyż nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występuje w stosunkach publiczno-prawnych jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Oceny tej nie podważa akcentowana przez Skarżącą kwestia prawa własności przysługującego Gminie do działek znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji, co do której organ odwoławczy ustalił warunki zabudowy, albowiem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ewentualnego jej interesu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji orzecznictwo przyznaje prymat roli Prezydenta jako organu administracji załatwiającego sprawę. Na marginesie Sąd wskazuje, że wyroki WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 102/20 i NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13, na które powołała się Skarżąca w uzasadnieniu skargi, zapadły w odmiennym stanie faktycznym, albowiem odnosiły się do postępowania nieważnościowego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od niej wpisu.