II SA/Sz 1436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...].

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) cofnął zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nr [...] zawierających od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym zlokalizowanym w S. przy ul. [...], obręb [...] prowadzonym przez M.B. (obecnie W.) w związku z przedstawieniem fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że odwołująca się złożyła w dniu [...] r. oświadczenie o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych za rok [...] w punkcie sprzedaży przy ul. [...] w S., w którym podała, że wartość sprzedaży napojów o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18 % (z wyjątkiem piwa) wyniosła [...] zł. Tymczasem podczas kontroli tego oświadczenia przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r. ustalono, że wartość sprzedaży napojów o wskazanej powyżej zawartości alkoholu wyniosła [...] zł. W trakcie wspomnianej kontroli ustalono ponadto, że również wartość napojów o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz powyżej 18 % różniła się od tej, która została wskazana w oświadczeniu z dnia [...] r., przy czym w wypadku tychże napojów miało to wpływ na wysokość opłat za korzystanie z zezwoleń. W tej sytuacji, organ uznał, że M.W. w dniu [...] r. podała dane o wartości sprzedaży napojów alkoholowych niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem organu, na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób by nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Organy nie mają przy tym obowiązku badać, czy podmiot działał umyślnie bowiem przesłanką cofnięcia zezwolenia jest wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedaży zawiera fałszywe dane. W odwołaniu od powyższej decyzji M.W. podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przeszła ciężką operację serca i dwa razy w ostatnim okresie udary mózgu. Do odwołania dołączyła pismo z dnia [...] r., skierowane do Prezydenta Miasta S., w którym opisała trudności związane z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej, w tym w szczególności problemy z uregulowaniem opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikające m.in. z ze złej sytuacji finansowej w jakiej znalazła się w związku z pogorszeniem stanu zdrowia i przebytą operacją na otwartym sercu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje organom administracji publicznej kompetencji do swobodnej oceny przepisów ustawy w zakresie naruszenia jej przez osobę zobowiązaną do jej stosowania w związku z udzielonym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem każde naruszenie przepisów ustawy, bez względu na przyczynę i zakres skutkuje konsekwencjami przewidzianymi w art. 18 ust. 10 pkt 5 wymienionej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest decyzją związaną. Organ po stwierdzeniu ziszczenia się chociażby jednej z przesłanek zawartych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2009 r., Kolegium wskazało, że organy nie mają obowiązku badać, czy strona działała umyślnie, bowiem przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane czyli dane nieprawdziwe (należy znaczenie fałszywe odnieść w tym wypadku do sformułowania prawda czy fałsz). Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W konsekwencji w razie wystąpienia złamania którejkolwiek zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi być obligatoryjnie zrealizowane przez właściwy organ niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Na powyższą decyzję M.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W jej uzasadnieniu podniosła, że przez ostatnie [...] lata żyje w ciągłym stresie, a sytuacja taka powstała w wyniku nierównego traktowania przedsiębiorców, przez organy samorządowe (Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego). Wskazała, że żyje w poczuciu zagrożenia prowadzonej działalności gospodarczej, zagrożeniu własnej egzystencji i faktycznemu zagrożeniu życia. Jest osobą po udarze mózgu, ma orzeczony przez "Komisję Orzekania o Niepełnosprawności" znaczny stopień niepełnosprawności. Wciąż podejmowane są przeciwko jej osobie działania, nasyłane kontrole (niekiedy kilka w jednym tygodniu). Wszystko po to aby zrezygnowała z dzierżawy terenu w tym miejscu i prowadzenia działalności. Żyje w ciągłym lęku i poczuciu zagrożenia, dlatego mogło dojść do pomylenia kartek, gdzie miała zapisane wartości do oświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności poddana została, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. cofającą zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym zlokalizowanym w S. przy ul. [...] działka [...], obręb [...] prowadzonym przez M.B. (obecnie W.) w związku z przedstawieniem fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok [...]. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 tej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie takie wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 cytowanej ustawy). Z kolei w myśl art. 18 ust. 10 pkt 5 wspomnianej ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 tej ustawy. Jak wynika z treści ostatniego ze wskazanych wyżej przepisów, przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca w swoim oświadczeniu z dnia [...] r. wskazała wartość sprzedaży napojów o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18 % za rok [...] - [...] zł, podczas gdy w trakcie kontroli tego oświadczenia przeprowadzonej w okresie od [...] r. do [...] r. ustalono, że wartość ta wyniosła [...] zł. Spornym jest natomiast, czy powyższa okoliczność skutkować winna cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18 %. W ocenie Sądu, zarówno organ I jak i II instancji uznając, że w tym wypadku zachodzi przesłanka z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uzasadniająca cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wyszedł z błędnego założenia, że określenia "dane fałszywe" i "dane nieprawdziwe" są ze sobą tożsame. Z takim stanowiskiem organów nie sposób jednak się zgodzić. Podzielając pogląd wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1581/15), należy wskazać, że w tym wypadku ustawodawca celowo posłużył się terminem "fałszywe dane", a nie, przykładowo, "dane nieprawdziwe". Użyty przez ustawodawcę termin wskazuje na konieczność zbadania celu działania przedsiębiorcy, w szczególności wyjaśnienia zamiaru, jaki mu towarzyszył. Istotne jest też zbadanie skutku, jaki chciał osiągnąć. Należy stanąć na stanowisku, że nie można mówić o podaniu danych "fałszywych" w przypadku stwierdzenia, iż do podania nieprawdziwych danych doszło w wyniku omyłki, bądź nawet przyjęcia wadliwej metody wyliczeń, jeżeli w jej wyniku nie nastąpiło uszczuplenie budżetu gminy poprzez zaniżenie wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty rocznej. Za błędne należy uznać założenie, że w każdym wypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, niezgodnego z wyliczeniami ustalonymi w drodze kontroli przez organ, strona a priori podlega sankcji cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w danym punkcie, o której mowa w omawianym przepisie materialnoprawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, taka wykładnia powyższego przepisu prawa jest wadliwa i wynika z nieprawidłowego utożsamienia przesłanki podania danych "fałszywych" z danymi "nieprawdziwymi", pominięcia zbadania zamiaru strony postępowania oraz braku uszczuplenia wysokości opłaty rocznej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że od danych zawartych w przedmiotowym oświadczeniu uzależniona jest wysokość opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Tymczasem w niniejszej sprawie – co należy uznać za istotne - nie doszło do zaniżenia należnej od skarżącej opłaty za zezwolenie, gdyż za rok [...] podała ona wyższą od podawanej przez organ wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzedzającym. Jak wynika z art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wysokość rocznej opłaty uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, przy czym - im wyższa jest wartość sprzedaży, tym wyższa opłata roczna. Opłata ta, co wynika z treści art. 111 ust. 1 omawianej ustawy pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści zacytowanego przepisu oraz regulacji zawartej w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek współfinansowania, poprzez uiszczanie opłaty, działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Niewywiązanie się z tego obowiązku pociąga określone sankcje administracyjne, takie jak wygaśnięcie zezwolenia (w przypadku niezłożenia oświadczenia w terminie lub niedokonania wpłaty w terminie), a także jego cofnięcie, w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 cytowanej ustawy. Wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Ewentualne zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży napojów alkoholowych skutkowałoby zmniejszeniem wpływów do budżetu gminy. Zdaniem Sądu należy zgodzić się w pełni ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie można bowiem w procesie wykładni powołanego przepisu pominąć regulacji kształtujących roczną opłatę, jak i celów, dla których opłata ta została wprowadzona. Podobne poglądy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2423/14 (dostępny w internetowej bazie CBOSA), w którym nadto zauważono, że "zagrożenie tak rygorystyczną sankcją ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której na skutek przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wysokość rocznej opłaty będzie zaniżona, a tym samym udział podmiotu posiadającego zezwolenie w finansowaniu działań, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, będzie niższy niż określony przez ustawodawcę poprzez kryterium wartości sprzedaży napojów alkoholowych. Jest rzeczą niesporną, że taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki. W realiach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżąca zawyżyła wartość sprzedanego alkoholu w roku poprzedzającym ustalenie wysokości opłaty rocznej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z tym nie można mówić, by doszło do nieuprawnionego zaniżenia opłaty za korzystanie z zezwolenia. W takiej sytuacji zastosowanie sankcji, określonej w art. 18 ust.10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i dla jego realizacji określił konsekwencje przedstawienia "fałszywych danych". Z wyżej wskazanych powodów należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez błędną wykładnię przesłanki "fałszywego" charakteru złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organy przyjmując taką błędną wykładnię nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności wskazujących na ewentualny "fałszywy" charakter wspomnianego oświadczenia. W szczególności organy nie wskazały w jakim celu takie oświadczenie zostało złożone, w sytuacji gdy podana przez skarżącą wartość sprzedaży alkoholu w roku [...] nie miała żadnego wpływu na ustalenie wysokości opłaty rocznej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonania przez organy orzekające koniecznych, wyżej wskazanych ustaleń w zakresie ewentualnego "fałszywego" charakteru złożonego przez skarżącą oświadczenia o wartości sprzedanych w [...] r. napojów o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18 %,