II SA/Sz 143/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. (dalej "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium" lub "SKO") orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przyznaniu Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł od dnia [...] do [...] września 2020 r. oraz w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2020 r. na czas nieokreślony. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2020 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wniosek Skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę J. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz pozostawaniem tej osoby w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzielając zaprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r., przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku powtórnego rozpoznania wniosku, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., ponownie odmówił przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za uzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że sprawa odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego była już przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. zajęło stanowisko dotyczące możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej jak również konieczności rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ przypomniał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej, co oznacza, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie jest właściwa. Kolegium nie podzieliło także stanowiska organu I instancji w zakresie niespełnienia przez Stronę przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. podnosząc, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż współmałżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (np. ojciec, syn, córka, wnuk). Oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Organ II instancji ustalił, że żona Skarżącego legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] listopada 2015 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Jak wynika z orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2015 r., a więc od 50 roku życia, natomiast daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Opiekę nad żoną sprawuje mąż, który nie może, z uwagi na sprawowaną opiekę, podjąć zatrudnienia. Nie ma przy tym ustalonego prawa do świadczeń emerytalno - rentowych oraz nie jest osobą niepełnosprawną. Z tytułu opieki nad żoną przysługiwało mu do dnia [...] września 2020 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane decyzją organu nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. na okres od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. Na skutek złożenia w dniu [...] września 2020 r. oświadczenia o rezygnacji z tego prawa na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego organ uchylił od dnia rezygnacji decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy w drodze decyzji nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od decyzji uchylającej, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Kolegium mając na uwadze, że na Skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony oraz że spełnione są wszystkie przesłanki zawarte w art. 17 u.ś.r. postanowiło o przyznaniu Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2020 r., tj. od dnia, z którym organ uchylił prawo do świadczenia konkurencyjnego, czyli specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dopiero od tej daty brak jest przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] maja 2020 r. lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, jak i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżący w skardze decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że nie zgadza się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu za jaki przyznano mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., stąd nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zdaniem Skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. jak i okoliczności, iż zgodnie ze złożonym przez niego oświadczeniem, wybrał świadczenie bardziej korzystne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w trybie uproszczonym kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący spełniał przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Natomiast istota sporu dotyczy daty początkowej, od której powinno zostać przyznane to świadczenie. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje od [...] września 2020 r. tj. dnia, w którym organ uchylił prawo do świadczenia konkurencyjnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei - zdaniem Skarżącego - świadczenie powinno zostać przyznane od [...] maja 2019 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął do organu zawierający wskazane żądanie. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 994/19, wyrok dostępny w Intrenecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też względów należy dopuścić możliwość przyznania świadczenia nie tylko z dniem wpłynięcia wniosku, lecz także z dniem późniejszym, w którym to ustała przeszkoda materialnoprawna warunkująca jego uzyskanie. Na gruncie niniejszej sprawy dla ustalenia daty początkowej okresu świadczeniowego istotne znaczenie ma treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast według art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analiza powyższych przepisów dowodzi, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej ilości świadczeń, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin. Ratio legis tych unormowań ma zapobiec zatem równoczesnemu pobieraniu świadczeń, które są względem siebie konkurencyjnymi. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. zakłada bowiem, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18, wyrok dostępny w Intrenecie). Z kolei art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że w przypadku zbiegu świadczeń, uprawionemu przysługuje jedno z nich, zgodnie z dokonanym przez niego wyborem. Do zbiegu świadczeń dochodzi zarówno wówczas, gdy dana osoba spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak i gdy ma ustalone decyzją prawo do otrzymywania jednego ze świadczeń, ale spełnia też przesłanki do otrzymywania innego świadczenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle ww. przepisów wykluczone jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym opiekun posiada ustalone już wcześniejszą decyzją prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji uznać trzeba, że okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 74/21, z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 896/20 czy wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 13/21 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1128/20, wyroki dostępne w Internecie). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie wykluczył możliwości zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz przyjął - co pozostaje w zgodności z przedstawioną wyżej interpretacją przepisów - że w takim przypadku przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić dopiero od dnia, od którego nie przysługiwał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tj. [...] maja 2020 r.) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o przyznaniu Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Decyzja ta została uchylona przez ww. organ z dniem [...] września 2020 r., zaś Skarżący zrzekł się prawa do wniesienia od niej odwołania, co skutkowało tym, że stała się ona ostateczna. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Kolegium, że dopiero od dnia [...] września 2020 r. ustąpiła przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. umożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja skargi. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, okoliczność złożenia przez niego we wniosku oświadczenia z powołaniem się na art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie mogło stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia [...] maja 2019 r. Zauważyć bowiem należy, że w pkt trzecim wniosku Skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie uczynił w załączonym do wniosku odrębnym oświadczeniu wskazując, że "z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...]". Uzależnienie rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od wcześniejszego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - jak to uczynił skarżący - spowodowało, że takie oświadczenie nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż czynność ta nie wykluczyła występowania negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że uzyskanie wnioskowanego świadczenia uzależnione było zarówno od skutecznie dokonanego wyboru świadczenia, a także braku uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Rezygnacja nie może opierać się na warunkowej deklaracji, skoro przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego musi ustać prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia. W rezultacie tylko bezwarunkowe oświadczenie o rezygnacji z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego mogło doprowadzić do uchylenia wówczas obowiązującej decyzji Prezydent Miasta K., a w konsekwencji usunięcia przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe na gruncie rozpoznawanej sprawy, oświadczenie Skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. - z uwagi na jego warunkowy charakter - nie skutkowało uchyleniem decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero kolejne oświadczenie z dnia [...] września 2020 r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłki opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziło do uchylenia tej decyzji z ww. dniem, a tym samym do wyeliminowania przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Skarżący nie złożył odwołania od ww. decyzji i nie kwestionował określonej nią daty utraty uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem data ta miała istotne znaczenie dla ustalenia okresu świadczeniowego, gdyż przesądzała, że od tego dnia Skarżący jest uprawiony do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to zatem, że skuteczny wybór świadczenia bardziej korzystnego nastąpił w dniu [...] września 2020 r., a nie z dniem złożenia wniosku do organu I instancji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy przyznał Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną od dnia [...] września 2020 r. Podsumowując, zarzuty skargi okazały się chybione, gdyż organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa w stopniu, który obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.