II SA/Sz 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Sławnie z dnia 29 września 2022 r. nr XXXIII/VI/287/22 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Sławno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Sławno na rzecz skarżącego Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 29 września 2022 r., Rada Powiatu w Sławnie, podjęła uchwałę Nr XXXIII/VI/287/22, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Sławno. Powyższy akt wpłynął do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 4 października 2022 r. i był przedmiotem postępowania nadzorczego przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w wyniku którego nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jego nieważność w całości lub w części. Materialnoprawną podstawę ww. uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 ust. 2 i ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami . Przepisy te stanowią odpowiednio, że: 1) Do wytycznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wytycznie za zgodą rady powiatu, (art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym); 2) Nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana (art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami); 3) Darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa dokonuje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - za zgodą wojewody, a nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku. Zgody nie wymaga dokonanie darowizny przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, o której mowa w art. 59 ust. 1. (art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W oparciu o ww. cyt. unormowania Rada Powiatu w Sławnie wywiodła kompetencję do wyrażenia zgody na zbycie w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Sławno nieruchomości stanowiącej własność Powiatu Sławieńskiego - działki nr 98/3 o pow. 4,98 ha położonej w obrębie Nowy Kraków gmina Darłowo stanowiącą drogę powiatową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Z powołanych przepisów wysnuć należy następujące wnioski - po pierwsze, nieruchomość należąca do zasobu jednostki samorządu terytorialnego może zostać zbyta w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa, po drugie, czynność w tym przedmiocie trzeba kwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, stąd jej dokonanie przez właściwy organ, którym zgodnie z art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zarząd powiatu, wymaga zgody rady powiatu. Przede wszystkim jednak, trzeba mieć na względzie, że wprowadzona w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasada, zgodnie z którą nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, nie ma charakteru nieograniczonego. Przepis ten wyraźnie bowiem stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw. Możliwość zatem przeznaczenia danej nieruchomości do obrotu, w tym jej zbycia, jest dopuszczalna wyłącznie, kiedy nie istnieje żaden przepis prawa wyłączający taką możliwość. W przedmiotowym stanie faktycznym istotne jest to, że działka nr 98/3 o pow. 4,98 ha położona w obrębie Nowy Kraków w gminie Darłowo, stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. drogę powiatową. Droga ta została wymieniona w załączniku do zarządzenia Nr 72/2020 Dyrektora Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Koszalinie z dnia 16 listopada 2020 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym na terenie województwa zachodniopomorskiego. W myśl art. 2a ust. 2 tej ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 354/22, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt IOSK 361/08, lex 516045). W tym miejscu należy przywołać również stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny - jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06). Wprawdzie z treści uchwały wynika, że działka ma zostać przekazana na własność Skarbu Państwa, jednak nie celem zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych - krajowych, których zarządcą jest - na mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zbycie bowiem następuje na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Sławno. Jak wynika z pisma Starosty Sławieńskiego z dnia 14 października 2022 r., znak: Dl.7134.300.20222.1, nieruchomość ma zostać przekazana "na potrzeby gospodarki leśnej". Tymczasem, jak akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1113/18, jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych - wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Skoro zatem, działka nr 98/3 w obrębie Nowy Kraków stanowi część drogi publicznej (powiatowej), to Rada Powiatu w Sławnie nie była uprawniona do podjęcia w dniu 29 września 2022 r. uchwały wyrażającej zgodę na jej zbycie, albowiem czynność ta nie jest dopuszczalna w świetle ustawy o drogach publicznych. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność podjęcia przez Radę Powiatu w Sławnie na tej samej sesji uchwały Nr XXXIII/VI/286/22, w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej części drogi nr 371 OZ Jeżyce-Słowino-Boleszewo, położonej na działce nr 98/3, obręb Nowy Kraków w gminie Darłowo, celem wyłączenia z użytkowania. Akt ten jednak w dniu 29 września 2022 r., a więc w dacie wejścia w życie skarżonej uchwały Nr XXXIII/VI/287/22, nie obowiązywał (zgodnie z treścią § 4 uchwały Nr XXXlII/VI/286/22 wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r.). Co oznacza, że wyrażenie zgody na zbycie działki nr 98/3 było niedopuszczalne, a co najmniej przedwczesne. Ponadto, uchwała Nr XXXIII/VI/286/22 została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, gdzie Sąd wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. stwierdził jej nieważność. Uchwała Nr XXXlII/VI/287/22 Rady Powiatu w Sławnie z dnia 29 września 2022 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w formie darowizny na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Sławno rażąco naruszała przepisy ustawa o gospodarce nieruchomościami tj. art. 13 ust.2 i 2a, również z tego względu, że nie wymieniała celu publicznego na który miała być zbyta nieruchomość w formie darowizny. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.