II SA/Sz 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M.N. (właściciel działki nr [...]) pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału działki nr [...] obręb, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] z uwagi na rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku M.N. , odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, dlatego też wnioskodawca nie będąc właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, a przy tym nie posiadając do niej żadnego ograniczonego prawa rzeczowego, nie może żądać stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej ostatecznej decyzji Wójta Gminy, dotyczącej działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2016 r. M.N. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż decyzja Wójta Gminy obarczona jest wadami prawnymi powodującymi jej nieważność w postaci uchybienia art. 94 ust. 2 pkt 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M.N., jako właściciel działki nr [...] obręb , sąsiadującej z działką nr [...] objętą podziałem, stanowiącą gminną drogę publiczną, nie może być uznany stroną postępowania o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] obręb , zwłaszcza, iż planowany podział nie wykracza poza obecne jej granice. Słusznie zatem poprzedni skład orzekający przyjął, iż w sprawie podziału działki nr [...] obr. brak jest takiej normy prawnej, z której wnioskodawca mógłby wywodzić swoje prawa do działki objętej podziałem, a brak wpływu planowanego podziału ww. działki na zakres praw przysługujących skarżącemu, nie pozwala na uznanie jego osoby za stronę, która może żądać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Przy czym nie zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu takiego postępowania, gdyż nie naruszono art. 94 ust. 2 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. M.N. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: - niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a. wobec bezzasadnego umorzenia postępowania, które Kolegium wszczęło z urzędu, - rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku uzasadnienia faktycznego i ograniczenia się do stwierdzenia, że w ocenie Kolegium przepisy art. 94 ust. 2 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały naruszone. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty za nieuzasadnione. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania oświadczając, że na rozprawę przyjechał samochodem, zaś koszt paliwa wycenił na kwotę [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Mianowicie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Z kolei art. 27 § 1a k.p.a. stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 27 § 1a k.p.a. został wprowadzony do Kodeksu ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501). Nowelizacja ta stanowiła realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, w którym stwierdzono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Również NSA w uchwale z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSP 2/09 uznał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07. Z kolei we wcześniejszej uchwale podjętej w dniu 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 NSA stwierdził, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. C. glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Instytucja ta ma zapewnić stronie maksymalne gwarancje w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy, dlatego też przesłanka wyłączenia pracownika (członka kolegium) nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. W związku z tym ustawodawca uznał, że jej zaistnienie obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą prawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] r. wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w składzie: M. T., H.M. i B. J., zaś poprzedzająca ją decyzja w składzie: W.B., J. W. i B. J.. Oznacza to, że w podjęciu powyższych rozstrzygnięć brała udział ta sama osoba, tj. B. J., a zatem skład Kolegium rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był wadliwy. Przy czym oceny tej nie zmienia fakt, że pozostali dwaj członkowie Kolegium nie brali udziału przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji narusza zatem art. 27 § 1a k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z kolei dostrzeżone uchybienie jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwia ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi, a tym samym merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, która w tej sytuacji byłaby przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu i wydania decyzji w składzie osobowym nienaruszającym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 art. 205 § 1 ww. ustawy mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł oraz kosztów przejazdu do Sądu wynoszących [...] zł.