II SA/Sz 1382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...]( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. N. (właściciel działki nr [...]) pismem z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału działki nr [...] obręb M., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] z uwagi na rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku M. N., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, dlatego też wnioskodawca nie będąc właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, a przy tym nie posiadając do niej żadnego ograniczonego prawa rzeczowego, nie może żądać stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej ostatecznej decyzji Wójta Gminy M., dotyczącej działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. M. N. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż decyzja Wójta [...] obarczona jest wadami prawnymi powodującymi jej nieważność w postaci uchybienia art. 94 ust. 2 pkt 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – j.t. ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 – j.t. ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. N., jako właściciel działki nr [...] obręb M., sąsiadującej z działką nr [...] objętą podziałem, stanowiącą gminną drogę publiczną, nie może być uznany stroną postępowania o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] obręb M., zwłaszcza, iż planowany podział nie wykracza poza obecne jej granice. Słusznie zatem poprzedni skład orzekający przyjął, iż w sprawie podziału działki nr [...] obr. M. brak jest takiej normy prawnej, z której wnioskodawca mógłby wywodzić swoje prawa do działki objętej podziałem, a brak wpływu planowanego podziału ww. działki na zakres praw przysługujących skarżącemu, nie pozwala na uznanie jego osoby za stronę, która może żądać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M.. Przy czym nie zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu takiego postępowania, gdyż nie naruszono art. 94 ust. 2 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. M. N. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 140/17 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem art. 27 § 1a k.p.a. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w składzie: M. T., H. M. i B. J., zaś poprzedzająca ją decyzja w składzie: W. B., J. W. i B. J.. Oznacza to, że w podjęciu powyższych rozstrzygnięć brała udział ta sama osoba, tj. B. J., a zatem skład Kolegium rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był wadliwy. Sąd podkreślił, że celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Instytucja ta ma zapewnić stronie maksymalne gwarancje w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy, dlatego też przesłanka wyłączenia pracownika (członka kolegium) nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. W związku z tym ustawodawca uznał, że jej zaistnienie obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą prawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż M. N. jako właściciel działki nr [...] obręb M., sąsiadującej z działką nr [...] objętą podziałem, stanowiącą gminną drogę publiczną, nie może być uznany stroną postępowania o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] obręb M., a konsekwencją tego jest konieczność umorzenia postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. N. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie prawa procesowego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uznania przez SKO w K., że doszło do naruszenia przez Wójta [...] art. 24 k.p.a. z powodu prowadzenia postępowania jako pracownik organu administracji publicznej w związku z art. 4 ust. 1 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych, podkreślając, że gmina jako właściciel nieruchomości była strona postępowania administracyjnego, co ma wpływ na prawa i obowiązki wójta, który jest przedstawicielem ustawowym gminy i powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie. Nadto skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art., 28 k.p.a., bowiem nie został on uznany za stronę postępowania podziałowego, co w konsekwencji uniemożliwiło mu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M.. Skarżący wywodził również, że naruszone zostały przepisy art. 94 ust. 2 u.g.n. poprzez brak zawieszenia postępowania podziałowego, pomimo zaistnienia przesłanki określonej w ustawie oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez sprzeczność podziału z przepisami odrębnymi, tj. art. 2a ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Przystępując do zbadania zasadności skargi podkreślić należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na wadliwy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który orzekł rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie sąd, udzielając wytycznych co do dalszego toku postępowania zalecił wydanie decyzji w składzie, który nie będzie naruszał przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że – stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w postępowaniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W granicach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było zatem ukonstytuowanie składu orzekającego, spełniającego wymogi stawiane art. 27 § 1a k.p.a., który stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Organ winien zatem w pierwszej kolejności ustalić którzy członkowie Kolegium brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r., co do której skarżący złożył następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustalenia te powinny następnie stanowić punkt odniesienia dla określenia składu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., który rozpozna wniosek. Analiza akt postępowania wskazuje, że decyzja z dnia [...] r. została wydana w składzie: W. B., J. W., B. J.. Zaskarżoną decyzję, wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podjęło Kolegium w składzie T. J., J. W., K. M.. Oznacza to, że w podjęciu powyższych rozstrzygnięć brała udział ta sama osoba, tj. J. W., a zatem skład Kolegium rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był wadliwy i nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 27 § 1a k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ze względu na dostrzeżone uchybienie, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, brak jest możliwości ustosunkowania się przez sąd do zarzutów skargi, a tym samym merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, która w tej sytuacji byłaby przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobowiązane będzie do uwzględnienia powyższych rozważań sądu i wydania decyzji w składzie osobowym nienaruszającym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 art. 205 § 1 ww. ustawy mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...]zł oraz kosztów przejazdu do sądu wynoszących [...] zł.