II SA/Sz 136/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 stycznia 2026 r. nr SKO.4177.2214.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 1997 (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 7 stycznia 2026 r. nr SKO.4177.2214.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 października 2025 r., znak: GKS-II-2.7031.109.2025.NC, doręczonej w dniu 27 października 2025 r., w przedmiocie nałożenia na E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 52.399,00 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił okolicznością osiągnięcia przez Spółkę poziomu recyklingu na poziomie 11,13 %, zamiast co najmniej 20 %. Nadto organ poddał analizie kwestie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wskazało dalej Kolegium, Spółka zastępowana przez adwokata w dniu 31 października 2025 r. (data stempla pocztowego) wywiodła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające, wpływ na treść wydanej decyzji. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało złożone w ustawowym terminie jednak nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, iż organ I instancji ustalił w zakresie niezbędnym stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosował normy praw materialnego z uwzględnieniem obowiązującej procedury administracyjnej, a w efekcie właściwie wymierzył wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy obszernie przedstawił swoje stanowisko w powyższym zakresie i nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przez co nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś jego spójna i logiczna ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Wywody w decyzji są logiczne, spójne i przekonujące, zatem nie ma może być mowy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy oraz wywody prawne i dokonał prawidłowej subsumpcji norm prawa materialnego. Pismem z 29 stycznia 2026 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono w szczególności naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, co skutkowało brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wskazano też na przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób nacechowany emocjonalnie i negatywnie przez organ drugiej instancji oraz zarzucono Kolegium sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji metodą "kopiuj - wklej". Zdaniem skarżącej Spółki zaniechano też wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Wadliwie nie dopuszczono i nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność ustalenia czy przy obowiązujących w roku 2021 warunkach faktycznych, jak i prawnych możliwym było osiągnięcie przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. 20%. W ocenie Spółki doszło też do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej jest nieuzasadnione w sytuacji gdy główną przyczyną nieosiągnięcia przez Skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2021 roku był brak wykonywania przez Gminę Miasto K. obowiązków wynikających z art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności brak egzekwowania tego obowiązku przez Gminę i brak edukowania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w jaki sposób należy segregować i przygotowywać do recyklingu odpady. W ocenie Spółki doszło też do naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż odpowiedzialność administracyjna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła ma charakter absolutny, gdy tymczasem obowiązek przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu był obiektywnie niemożliwy do spełnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.")). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd skargi jest decyzja Kolegium z dnia 7 stycznia 2026 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 października 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2021 roku. Analizując akta administracyjne przekazane przez organ odwoławczy Sąd z urzędu dostrzegł, że odwołanie z dnia 31 października 2025 r., sporządzone na papierze firmowym Kancelarii Adwokackiej Adwokata M. M., w którym zawarto oświadczenie, iż jego autor działa w imieniu i na rzecz Spółki, nie zostało podpisane, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Natomiast podpis prezesa Spółki został naniesiony na dołączonym do odwołania pełnomocnictwie z dnia 31 października 2025 r. w którym upoważniono adwokata M. M. do "reprezentowania Spółki przed Prezydentem Miasta K. oraz w postępowaniu odwoławczym". Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasada ograniczonego formalizmu odwołań, nie oznacza jednak całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, iż podanie (odwołanie) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu strony lub jej pełnomocnika, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku odwołania oznacza to niemożność jego rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych art. 63 § 3 k.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Pismo nie zawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby pełnomocnika Spółki do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożone w sprawie odwołanie zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem. W ocenie Sądu decyzja wydana w związku z odwołaniem, które nie zostało podpisane narusza art. 138 § 1 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i naruszenie to jest rażące (tak też np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1075/14). Stosownie bowiem do przepisów art. 127 i następnych k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. Uruchomienie kompetencji bez takiego odwołania jest działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt l OSK 1866/10, publ. LEX nr 1069628, dopiero po uzupełnieniu braku formalnego, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Będąc zobligowanym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie miał możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi. W dalszym toku czynności organ winien wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pełnomocnika skarżącej Spółki do usunięcia braków odwołania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie uzupełnienia objętych wezwaniem braków odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone. Natomiast w razie niewykonania wezwania obciążone brakiem formalnym odwołanie winno zostać pozostawione bez rozpoznania.