II SA/Sz 136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza D. z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących B. K. i M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. K. od decyzji nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] r., znak [...], ustalającej na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem wielostanowiskowym, na działce nr [...] obr. D. , przy ul. [...] w D. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W odwołaniu B. i M. K. podnieśli, że decyzja została wydana niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się zarzucili niezgodne z przepisami ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości maksymalnej budynku. Podnieśli także, że na sąsiednich działkach obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w sytuacji odstępstw od typowych reguł stosowanych zgodnie z rozporządzeniem, powinny zostać wzięte pod uwagę zamierzenia planistyczne na obszarach sąsiednich objętych planem. W ich ocenie, w postępowaniu powinni brać udział w charakterze stron także właściciele i użytkownicy wieczyści działki nr [...] oraz działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszły w życie zmiany do ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n (dotyczące mediacji) ustawy zmienianej w art. 1. Mając na względzie, iż w niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało w dniu 21 kwietnia 2016 r. i dotychczas sprawa nie została zakończona, zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r. Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej w dalej "ustawą", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia [...] r. [...] sp. z o.o., z siedzibą w G. , wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z możliwością realizacji funkcji usługowych na parterze i dolnych kondygnacjach oraz garażem wbudowanym na działce nr [...] obr. D. , gmina D. . Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] r. Burmistrz [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta, w wyniku odwołania B. i M. K. oraz M. i T. W., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzony został ponownie projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której ustalono parametry i wskaźniki nowej zabudowy. Obszar analizowany wyznaczono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 w odległości 180 m od granic działki inwestycyjnej, co stanowi trzykrotność frontu działki - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, w tym zakwaterowanie turystyczne, gastronomia i handel, a także budynki rekreacyjne, garażowe i gospodarcze. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji mieszkaniowej i usługowej. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 2, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się - zgodnie z ust. 4 - inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z załącznika graficznego oraz części tekstowej analizy, obowiązującą linię nowej zabudowy stanowi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce nr [...]. Linia zabudowy została wyznaczona zatem prawidłowo - stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zasady wyznaczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy określone zostały w § 5 cyt. rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Ustawodawca dopuszcza zatem wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób inny niż wynikający z zasad określonych w ust. 1. W zakresie ww. wskaźnika, parametr ten ustalono na poziomie 42%, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 31,8%. Jak wynika z zestawienia tabelarycznego załączonego do analizy - w obszarze tym istnieje duże zróżnicowanie pod względem wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskaźnik powyżej 40% stwierdzono na 9 z 34 analizowanych działek, a wskaźnik 30 - 40% na 8 działkach. Przy czym zabudowę wielkogabarytową charakteryzują wskaźniki 64,6 % (działka nr [...]), 39,6% (działka nr [...]), 34 % (działka nr [...]), 46,6% (zabudowa na działkach nr [...], [...] i [...]), [...] (działka nr [...]), 42,4% (dz. nr [...]). Zatem wskaźniki w przedziale 40 - 50% występują też na działkach z zabudową jednorodzinną, dość wymienić chociażby działki nr [...]. W ocenie Kolegium, ustalenie wskaźnika na poziomie innym niż średni, a jednocześnie zbliżonym do średniego w obszarze analizowanym, uzasadnione jest dużym zróżnicowaniem tego parametru w obszarze analizowanym, a także rozmiarem planowanej zabudowy. Nadto wskaźnik 42% jest spotykany w obszarze analizowanym, a co istotne wskaźniki przekraczające tę wartość nie są wyjątkami. Ustalony wskaźnik mieści się ponadto w przedziale wartości wskaźników na terenie analizowanym. Stwierdzić więc należy, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na 42% nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono powierzchnię biologicznie czynną na 29% powierzchni działki, co stanowić będzie połowę części niezabudowanej działki i pozwoli na zabudowę terenu zielenią towarzyszącą. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W zaskarżonej decyzji parametr ten ustalono na poziomie 60 m, podczas gdy średnia na obszarze analizowanym wynosi 20,8 m. Jednocześnie ustalono odcinek prosty elewacji między ryzalitami lub uskokami 25 m. Uzasadnienie dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowej 60 m znajduje uzasadnienie w analizie. Po pierwsze bowiem - w obszarze analizowanym znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 66 m (działka nr [...], [...]), po wtóre - na działce sąsiedniej nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 50 m. W związku z powyższym szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, jako iż mieści się w skali istniejących szerokości w obszarze analizowanym oraz biorąc pod uwagę, że inwestycja zlokalizowana zostanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku na działce nr [...] o szerokości elewacji frontowej 50 m, stanowiąc nawiązanie do jego szerokości elewacji frontowej, nie spowoduje negatywnych skutków w zakresie ładu przestrzennego. Dodatkowo, dla przerwania ciągłości elewacji frontowej prawidłowo ustalono konieczność uskoków i ryzalitów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca nie przewidział obowiązku określania głębokości uskoków. Zatem o ile określenie konieczności występowania uskoków w elewacji frontowej jest dopuszczalne na zasadzie określonej w ust. 2 § 6 rozporządzenia, to nie ma obowiązku ustalania ich głębokości. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W zaskarżonej decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniając projektowany budynek - do 11 m w obowiązującej linii zabudowy, w wyznaczonej drugiej linii - 22 m oraz w trzeciej linii do 32 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (11m) wyznaczono zatem jako przedłużenie tego parametru na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] - zgodnie z ust. 1 § 7 rozporządzenia. Jednocześnie, uwzględniając możliwość wyznaczenia innej wysokości elewacji frontowej wynikającą z ust. 4, wzięto pod uwagę fakt, iż planowany budynek będzie stopniowo zwiększał swoją wysokość w głąb działki i w związku z tym wysokość elewacji zwiększono stopniowo do 32 m - nawiązując do przylegającego do granicy budynku na działce nr [...] o wysokości 40 m. Powyższe rozwiązanie zapewni zachowanie ładu przestrzennego, poprzez stopniowe zwiększanie wysokości tego parametru w odniesieniu do istniejącej już zabudowy i różnic pomiędzy zabudową na działkach sąsiednich dostępnych z drogi publicznej (działki nr [...]), a zabudową na działce nr [...]. Ustalenia powyższe wynikają z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie zakłócą ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W zakresie określenia geometrii dachów, przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zakresie geometrii dachu ustalono zatem, dach płaski z tarasami użytkowymi i zielenią. Ustalenia w tym zakresie wynikają z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak bowiem wynika z tabelarycznego zestawienia w obszarze analizowanym obok dachów wielospadowych i dwuspadowych funkcjonują dachy płaskie, w szczególności na działkach z zabudową wielkogabarytową. Jak wynika z analizy załączonej do akt sprawy, parametry i wskaźniki zabudowy ustalone zostały prawidłowo, w sytuacji ustalenia w sposób inny niż wynikający z zasad określonych w cyt. rozporządzeniu, znajdują uzasadnienie w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w ramach dopuszczalnych odstępstw od ww. zasad. W ocenie Kolegium, planowana zabudowa pod względem ustalonych parametrów i współczynników wpisze się urbanistycznie w istniejący teren i nie spowoduje negatywnych skutków w zakresie ładu przestrzennego. W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada istniejący już dostęp do drogi publicznej gminnej stanowiącej działkę nr [...] (ul. [...]). W zakresie pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że istniejąca infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia. Działka nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem nie stanowi gruntu rolnego. Dokonana analiza wykazała ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ I instancji w decyzji prawidłowo zawarł warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki ochrony interesów osób trzecich oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Jako załączniki do decyzji dołączono wyniki analizy w formie graficznej i tekstowej - zgodnie z § 9 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło także, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja została uzgodniona z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S., z uwagi na zlokalizowanie inwestycji na obszarze pasa ochronnego brzegu wód morskich (postanowienie z dnia [...] r., nr: [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium poinformowało, że za strony postępowania zostali uznani właściciele działki nr [...], o czym świadczy m.in. fakt, iż decyzja doręczona została także odwołującym. Natomiast działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną, co więcej, działka ta stanowi drogę (dr) i oddzielona jest od działki nr [...] działką nr [...] i działką nr [...], zatem brak jest uzasadnienia dla uznania właścicieli tej działki za strony postępowania. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez B. K. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wbrew zasadom zawartym odpowiednio w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia, art. 7, 77, 80 i 107 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne i nieumotywowane odstąpienie od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym nieprawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy planowanej inwestycji na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, co będzie skutkować tym, że planowana zabudowa na działce nr [...] nie wpisze się urbanistycznie w istniejący teren i spowoduje negatywne skutki w zakresie ładu przestrzennego; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 rozporządzenia, art. 7, 77, 80 i 107 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne i nieumotywowane odstąpienie od zasady określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji planowanej inwestycji na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, co będzie skutkować tym, że planowana zabudowa na działce nr [...] nie wpisze się urbanistycznie w istniejący teren i spowoduje negatywne skutki w zakresie ładu przestrzennego; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 rozporządzenia, art. 7. 77, 80 i 107 § 1 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, zamiast § 7 ust. 3 rozporządzenia, a tym samym nieprawidłowe ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej, co będzie skutkować tym, że planowana zabudowa na działce nr [...] nie wpisze się urbanistycznie w istniejący teren i spowoduje negatywne skutki w zakresie ładu przestrzennego; 5) naruszenie art. 1 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonej decyzji warunków zagospodarowania terenu działki nr [...] odmiennie od typowych zasad zagospodarowania sąsiednich działek uregulowanych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miejskiej w Dziwnowie Nr X/152/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli: 1) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej; 2) o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; 3) o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odniesieniu do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zdaniem skarżących, decyzja zawiera niczym nieuzasadnione odstępstwa od zasad zawartych odpowiednio w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 - 3 powołanego wyżej rozporządzenia. W odniesieniu do wielkości powierzchni nowej zabudowy organ ustalił maksymalną powierzchnię zabudowy łącznie na 42 %, powierzchni. Z załącznika do zaskarżonej decyzji, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 7 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym" wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek sąsiednich wynosi 31,8 % powierzchni działki. Wyznaczenie zatem w decyzji większej o jedną trzecią powierzchni zabudowy stanowi naruszenie § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Co prawda § 5 ust. 2 dopuszcza odstępstwo od reguły zawartej w § 5 ust. 1, jednak musi to być uzasadnione i wynikać z treści analizy sporządzonej przez architekta. Analiza jest w tym zakresie bardzo lakoniczna. Z treści zawartego w niej uzasadnienia odstępstwa od reguły zawartej w § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie to, iż zaproponowana przez architekta wartość mieści się to w przedziale wartości średnich. Architekt nie wskazuje przy tym, źródła takiego zdefiniowania "wartości średnich", które pozwala za mieszczącą się w tym zakresie powierzchnię zabudowy uznać wartość o 1/3 wyższą niż średnia arytmetyczna. Należy podkreślić, że skoro organ wydając decyzję dot. warunków zabudowy, zamierzał odstąpić od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, powinien był on w takim przypadku, powołując się na wyjątkową regulację zawartą w § 5 ust 2 rozporządzenia przeprowadzić adekwatne postępowanie dowodowe i w sposób pełny, umożliwiający kontrolę instancyjną uzasadnić swoje stanowisko. Organ tego nie zrealizował, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 1 K.p.a. Jeżeli chodzi natomiast o szerokość elewacji frontowej, to w tym zakresie decyzja została wydana z naruszeniem § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z treści załącznika do decyzji wynika, że średnia szerokość elewacji w obszarze analizy wynosi 20,8 m. Organ uzasadnia trzykrotnie dłuższą szerokość elewacji frontowej "ze względu na dużą szerokość frontu działki nr [...]" i szerokość budynku na działce sąsiedniej. Powoływanie się przez organ na "dużą" szerokość działki świadczy o tym, że organ nie wie, jaka konkretnie jest szerokość działki nr [...]. Nie sposób jest ocenić odstępstwa od reguły ustanowionej w § 6 ust. 1 rozporządzenia bez ustalenia przez organ tak elementarnej kwestii jak szerokość działki nr [...]. Poza tym z działką nr [...] od strony południowej sąsiaduje działka [...]. Tworząc odstępstwo od reguły określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie poddano analizie wpływu wypełnienia całej szerokości działki nr [...] na możliwość użytkowania działki nr [...]. Ogólnikowość uzasadnienia decyzji, brak rzetelnego postępowania dowodowego w toku rozpoznawania sprawy prowadzi do sytuacji, w której organ zamiast wskazania konkretnych wymiarów działki pisze o tym, że jej szerokość jest "duża". Dodatkowo nie stanowi uzasadnienia odstępstwa od reguł wyznaczonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia regulacja dotyczącą uskoku oraz maksymalnej długości prostego odcinka pomiędzy ryzalitami lub uskokami elewacji. Aby ocenić, czy wprowadzenie takich uskoków pozwoli na zachowanie dotychczasowego ładu przestrzennego, należy wskazać chociażby minimalną głębokość tego uskoku, inaczej odstępstwo od reguły określonej w § 6 ust. 1 nie będzie należycie uzasadnione. Dodatkowym argumentem organu na przyjęcie szerokości elewacji frontowej - 60 m było to, że na działce nr [...] i [...] szerokość elewacji frontowej wynosi 66 m. Problem jednak w tym, że budynek, na który powołuje się organ w analizie, ma wysokość jedynie 12 m i jest pokryty dachem wielospadowym, zatem odbiega on znacznie od tego, co miałoby zostać wybudowane na działce nr [...] (wysokość do 32 m i dach płaski) zatem nie sposób jest uznać te sposoby zabudowy za odpowiadające sobie. Poza tym porównując zdjęcia lotnicze działek (nr [...] i [...] oraz nr [...]) dostępne w geoportalu można zasadnie przypuszczać, że przy szerokości 60 m, ściana frontowa budynku nie zmieściłaby się na działce nr [...] i być może wejdzie na działkę nr [...]. W związku z powyższym należy uznać, że organ stosując § 6 ust 2 rozporządzenia, w sposób rażący naruszył ten przepis, naruszając jednocześnie przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejną kwestią wadliwie rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji jest ustalenie maksymalnej wysokości budynku na działce nr [...]. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że organ zastosował § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie stosując przy tym § 7 ust. 3 i powołując się przy tym na wysokość budynków na działce [...] i [...]. Problem jednak w tym, że żaden z budynków posadowionych na ww. działkach sąsiednich nie ma 32 m wysokości. Budynek na działce nr [...] ma 40 m wysokości (elewacja frontowa), natomiast budynek na działce nr [...] ma 8 metrów wysokości (elewacja frontowa). Równocześnie nie da się pogodzić zastosowania § 7 ust. 1 z § 7 ust. 4 rozporządzenia, albo organ zastosuje regułę z § 7 ust. 1, albo wyjątek z § 7 ust. 4 rozporządzenia. W decyzji zawarte jest postanowienie, iż obowiązująca linia zabudowy dotyczy budynku o wysokości maksymalnej 11 m, natomiast oprócz tej linii wyznaczone są dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, wewnątrz których dopuszczalna jest budowa obiektu o wysokości odpowiednio 22 m i 32 m. Mając na uwadze fakt, iż żadna z budowli w obszarze analizy nie jest budowlana w oparciu o taką wznoszącą się konstrukcję, organ powinien uzasadnić ten wymóg narastającej zabudowy oraz jak ma to harmonizować ład przestrzenny. Ustalając warunki zagospodarowania odmienne od typowych, uregulowanych w powołanym wyżej rozporządzeniu organ powinien był uwzględnić fakt, iż w stosunku do sąsiednich działek został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miejskiej w Dziwnowie Nr X/152/2011 r z dnia 29 czerwca 2011 r. - zgodnie z tym planem zabudowa na działkach sąsiednich powinna spełniać następujące parametry: "1 UTP - to usługi turystyczne - zabudowa pensjonatowa o wartości zabudowy 25 %. Wysokość zabudowy do 3 kondygnacji w tym kondygnacja użytkowego poddasza do 12 metrów. Dachy symetryczne dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 40% - 45%. Powierzchnia biologicznie czynna minimum 40 % działki. 2 UTW - zabudowa rekreacyjno-wypoczynkowa; dopuszcza się zabudowę rekreacji indywidualnej. Powierzchnia zabudowy do 25 % powierzchni działki. Wysokość zabudowy 2- kondygnacje do 9 metrów wysokości. Dachy symetryczne dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 35% - 45%". Konieczność jasnego i odpowiednio szczegółowego wyjaśniania odstępstw od typowych reguł planistycznych zawartych w powoływanym wyżej rozporządzeniu potwierdził m.in. wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2012 r. IV SA/Wa 1950/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ma, w myśl § 3 powołanego rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy przy tym podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. W niniejszej sprawie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci tekstowej oraz graficznej, a w tym obszar analizowany, stanowi załącznik do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]. Jak wynika z części graficznej analizy szerokość frontu działki nr [...], której dotyczy niniejsza sprawa, wynosi 60 m, stąd też wyznaczono obszar analizowany w promieniu 180 m wokół działki. Ustalenie warunków zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, w tym zakwaterowanie turystyczne, gastronomia i handel, a także budynki rekreacyjne, garażowe i gospodarcze. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji mieszkaniowej i usługowej. Działka nr [...] usytuowana jest przy ul. [...] w D. . Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje po przeciwnej stronie ulicy [...], co w sposób jednoznaczny określają przepisy uchwały Nr X/152/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości Dziwnówek pomiędzy: ul. Wolności, ul. 1-Maja, a granicą obrębu Dziwnówek (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2011r., Nr 101, poz.1834). W ocenie sądu, ustalenia przeprowadzonej analizy, jak i stanowisko organów w zakresie kwestionowanym przez skarżących, a dotyczącym wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii nowej zabudowy, są prawidłowe. Przy tym podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia przewidując w kolejnych ustępach danego paragrafu różne możliwości ustalenia danego wskaźnika, a także dopuszczając możliwość innego sposobu wyznaczenia tego wskaźnika – "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", pozostawiają organowi sporządzającemu analizę swobodę w wyborze sposobu wyznaczenia wskaźnika. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego też, sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że analiza musi zawierać pełne uzasadnienie dla wyboru sposobu ustalenia każdego wskaźnika. W pewnych sytuacjach wystarczające jest zgromadzenie w analizie materiału pozwalającego na ocenę zabudowy w obszarze analizowanym. Taka też sytuacja miała miejsce przy ustalaniu powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie wskazano na poszczególne wysokości, szerokości, czy geometrię dachu w odniesieniu do 35 budynków z obszaru analizowanego. Parametry tych budynków wykazują bardzo dużą różnorodność i rozbieżność, co pozwala na odstępstwa od wyznaczenia danego wskaźnika jako średniej wszystkich poddanych analizie budynków, czy też z tolerancją do 20%. Stąd uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy a także powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest prawidłowe i pozwalające uznać wyznaczenie danego parametru jako wynikające z analizy. Dodać należy, że przepisy § 4 rozporządzenia dotyczące linii zabudowy nie przewidują ustalenia trzech linii zabudowy. Co prawda w niniejszej sprawie ustalono jedną linię zabudowy dla budynku od strony frontu działki, zaś pozostałe dwie linie dla kolejnych części budynku określono jako nieprzekraczalne linie zabudowy. Linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, więc nie sposób jej kwestionować. Natomiast linie nieprzekraczalne zabudowy odnoszą się do dalszych części budynku i zostały przez organy ustalone z uwagi na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości. Jednak ta kwestia ostatecznego wyglądu i kubatury budynku zostanie ustalona dopiero w projekcie budowlanym, a więc na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Niemniej w obszarze analizowanym występują bardzo różne wysokości budynków, stąd istniała możliwość zróżnicowania wysokości budynku. Dodać należy, że istniejąca już zabudowa powoduje, iż nie dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego. Sąd nie podziela jednak sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, że:" W zaskarżonej decyzji parametr ten ustalono na poziomie 60 m, podczas gdy średnia na obszarze analizowanym wynosi 20,8 m. Jednocześnie ustalono odcinek prosty elewacji między ryzalitami lub uskokami 25 m. Uzasadnienie dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowej 60 m znajduje uzasadnienie w analizie. Po pierwsze bowiem - w obszarze analizowanym znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 66 m (działka nr [...], [...]), po wtóre - na działce sąsiedniej nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 50 m. W związku z powyższym szerokość elewacji frontowej planowanego budynku jako, iż mieści się w skali istniejących szerokości w obszarze analizowanym oraz biorąc pod uwagę, że inwestycja zlokalizowana zostanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku na działce nr [...] o szerokości elewacji frontowej 50 m, stanowiąc nawiązanie do jego szerokości elewacji frontowej, nie spowoduje negatywnych skutków w zakresie ładu przestrzennego. Dodatkowo, dla przerwania ciągłości elewacji frontowej prawidłowo ustalono konieczność uskoków i ryzalitów." W ocenie sądu, uzasadnienie dla takiej szerokości elewacji frontowej działki nr [...] nie znajduje oparcia w analizie, a tym samym stanowi naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z mapy na której zaznaczono obszar analizowany wynika, że front działki nr [...] ma 60 m. Niemniej jest to dopisek ręczny, nie wiadomo przez kogo zrobiony, który nie znajduje potwierdzenia w analizie. Po pierwsze, na działkach [...] i [...] choć szerokość frontu działki wynosi 66 m, to jednak budynek nie zajmuje całego frontu działki – po obu jego bokach części działek pozostają niezabudowane. Podobnie przedstawia się sytuacja na działce nr [...]. Zdaniem sądu, jakkolwiek faktycznie w obszarze analizowanym występują trzy budynki o szerokości elewacji frontowej 50 m i więcej, wszystkie mają fronty działek szersze od elewacji budynków. Wśród 35 budynków objętych analizą stanowią one mały procent, a średnia szerokość elewacji frontowej to 20,8 m. Po drugie, wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej "do 60 m" powoduje, że w zasadzie elewacja ta może mieć 59,99 m, co z kolei oznaczać może, że zabudowa działki będzie mogła być lokalizowana z niezachowaniem odległości od granic z nieruchomościami przylegającymi do działki nr [...]. Równocześnie takie sformułowanie jest sprzeczne z zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia definicją frontu działki, przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro front działki ma 60 m, a elewacja frontowa może mieć szerokość do 60 m, to nie przewidziano miejsca na główny wjazd na działkę, co w efekcie może doprowadzić do zmiany frontu działki. Dodać też należy, że część orzeczeń sądów administracyjnych opowiada się za stanowiskiem, że nie można zaaprobować określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. wyrok II SA/Gd 558/17). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, możliwość taka istnieje, ale przy uwzględnieniu wszystkich przesłanek i okoliczności występujących w danej sprawie, tak wynikających z wniosku inwestora, jak i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, choć należy dążyć do precyzyjnego określenia wszystkich parametrów. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że ustalenie szerokości elewacji frontowej dokonane zostało z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 rozporządzenia, a także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, poprzez ustalenie szerokości frontu działki, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.