II SA/Sz 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r., D. J. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na terenie parku miejskiego w G. celem dowozu sprzętu wodnego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych oraz klientów wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz G. poinformował skarżącego, że brak jest przepisu prawa upoważniającego Burmistrza do wydawania pozwoleń, o których mowa w piśmie z dnia [...] r., a co za tym idzie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania. Jeżeli prawo miejscowe ani powszechnie obowiązujące nie przewidują możliwości władczego uregulowania praw i obowiązków podmiotu, przez organ jakim jest burmistrz, brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu ponaglenia D. J. na niezałatwienie przez Burmistrza G. w terminie sprawy z wniosku ww., wniesionego [...] r., o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na teren parku miejskiego w G. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło, że Burmistrz G. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r. oraz nakazało jego rozpatrzenie na podstawie art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Jednocześnie Kolegium zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz G. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania wnioskowanego przez stronę pozwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na terenie parku miejskiego w G.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że treść decyzji administracyjnej może wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa, tj. prawa powszechnie obowiązującego. Organ ponownie podkreślił, że brak jest przepisu prawa upoważniającego Burmistrza do wydawania pozwoleń, o których mowa w piśmie z dnia [...] r, a co za tym idzie brak przesłanek do wszczęcia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie D. J., zarzucił mu obrazę przepisów postępowania, art. 61a ust. 1 k.p.a. poprzez oczywiście bezzasadne zastosowanie procedury odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku złożonego przez stronę i to bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, dopuszczenia dowodów w sprawie i bez właściwych ustaleń faktycznych. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, skarżący podniósł zarzut naruszenia w treści przepisów materialnych to jest uchwały nr VII/64/2015 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 25 maja 2015 r. poprzez ich niezastosowanie, zaznaczając, że "wniosek złożony w sprawie wydania zezwolenia wynika z ustawowego obowiązku i jest – wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu do postanowienia – zasadny, co stanowi o braku podstaw formalnoprawnych wydanego postanowienia". Zdaniem skarżącego naruszone zostały także przepisy procedury art. 6, art. 7 i art. 9 oraz art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, nieinformowanie strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie". Skarżący wskazał, że organ co najmniej dwukrotnie dopuścił się bezczynności wobec wniosków kierowanych przez stronę, jednocześnie z przyczyn jedynie wiadomych Burmistrzowi G., organ ten nie prowadził wobec wniosków, które wpływały żadnych ustaleń dowodowych. Tymczasem, w ocenie strony, powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz powinna zostać wydana decyzja administracyjna, nie zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z pewnością nie są podstawą do wydania takiego postanowienia okoliczności przytoczone w treści uzasadnienia, bowiem "bez wątpienia Burmistrz G. jest władny wyrazić zgodę na wjazd określonych pojazdów na teren parku miejskiego lub też pozytywne zaopiniowanie tego rodzaju wniosku co też mieści się w granicach kompetencji tego organu administracyjnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że żądanie sformułowane przez skarżącego nie wskazuje "podstawy materialnoprawnej domagania się wydania zezwolenia czy też pozwolenia". Niezależnie od powyższego, w przepisach obowiązującego porządku prawnego brak jest przepisu prawa materialnego zawierającego normę kompetencyjną do rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie określonym przez D. J. w drodze decyzji administracyjnoprawnej. Powyższe przesądza o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wnioskowanej przez skarżącego. Zasady korzystania z parku miejskiego (gminnego, krajobrazowo-przyrodniczego) regulują akty prawa miejscowego powołujące te formy ochrony przyrody, w tych też aktach zawarte są zasady korzystania z parku. W pozostałym zakresie obowiązują reguły ustalone przez właściciela terenu. Cytując art. 81 ustawy o ochronie przyrody, Kolegium wskazało, że teren położony poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokryty drzewostanem i nieobjęty ochroną, na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rada gminy może uznać za park gminny, jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu – za zgodą właściciela. Z powyższego wynika, że jedynym organem uprawnionym do utworzenia parku gminnego jest rada gminy, a co oczywiste zważywszy na formy działania tego organu formą utworzenia parku będzie uchwała, z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Powołując się na treść art. 40 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy te określają formy ustanowienia zasad obwiązujących na terenie parku gminnego. Żaden z tych przepisów nie uprawnia do rozstrzygania spornych interesów w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie może być uprawnione wszczęcie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu oprócz naruszeń przepisów prawa wskazanych w odwołaniu dodatkowo także: - obrazę przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oczywiście bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu i tym samym przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnego z wnioskiem skarżącego celem wydania przez Burmistrza Miasta G. decyzji indywidualnej określającej prawo skarżącego do wjazdu pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na terenie parku miejskiego w G. w celu dowozu sprzętu wodnego dla osób niepełnosprawnych oraz klientów wnioskodawcy, a także: - art. 81 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie, kiedy to ze stanu faktycznego w sposób jednoznaczny wynika, że Park Miejski w G. położony jest w centrum miasta G., jego właścicielem jest Miasto G.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i "zwrot sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie i w sposób odpowiadający wnioskowi złożonemu przez skarżącego". Zdaniem strony Park Miejski w G. jest położony na działkach gruntu, którego właścicielem jest Miasto G.. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wskazał, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt – Burmistrz Miasta – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kwestie zarządu nad terenem Parku Miejskiego w G., bez wątpienia nadzoruje i podejmuje Burmistrz Miasta G. – w jego imieniu Zakład Usług Komunalnych Miasta G.. Strona dodała, że "zgodnie z przywoływanym przez Burmistrza Miasta G. "regulaminem parku", którego podstawy prawnej skarżący nie jest w stanie ustalić, albowiem nie wie on w jaki sposób i przez jaki organ administracji publicznej został uchwalony, wynika, że wniosek skarżącego został skierowany do prawidłowego organu administracji. Stąd też istnieje podstawa prawna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie Burmistrza G. nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza G. odmawiające, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia – na wniosek D. J. - postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na terenie parku miejskiego w G. celem dowozu sprzętu wodnego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych oraz klientów wnioskodawcy. Kolegium zgodziło się z argumentacją organu pierwszej instancji, że brak jest przepisu prawa upoważniającego Burmistrza do wydawania decyzji w przedmiocie pozwoleń, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] r. Przystępując do oceny zasadności powyższego stanowiska wyjaśnić na wstępie trzeba, że w myśl art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem brak przymiotu strony u wnoszącego podanie lub zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, czyli takich które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w wypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony organ winien wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony skutkuje wówczas umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). W przypadku drugiej z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania – jaką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, należy podkreślić, że przepisy nie konkretyzują tych okoliczności. Przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9) – uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991); b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (teza druga wyroku WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079); c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275); d) strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego (wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2013 r., III SA/Gd 799/12, LEX nr 1285282); e) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Piotr Marek Przybysz, Lex/el 2018). W niniejszej sprawie zachodzi, w ocenie Sądu oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Należy podkreślić, że przywołany przez skarżącego art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej przez organ. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (art. 39 ust. 2 cytowanej ustawy). Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (art. 39 ust. 4 ww. ustawy). Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 39 ust. 5 ustawy). Przepisy art. 39 określają zatem organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Właściwość ogólną w tej sprawie posiada wójt. Natomiast podstawy prawne do wydawania decyzji administracyjnych przez wójta zawierają przepisy prawa materialnego, a więc ustawy lub przepisy wykonawcze do ustaw. Podstawę mogą także stanowić akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy w zakresie, w jakim posiada ona upoważnienie ustawowe. Uprawnienie takie wójt może nabywać wskutek porozumienia zawartego z organami administracji rządowej, jak również na mocy porozumienia zawartego pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego. Aut. Czesław Martysz, WK 2016). Należy podkreślić, że w wypadku wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani kajakowej oraz na B. przy wodospadzie na terenie parku miejskiego w G. celem dowozu sprzętu wodnego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych oraz klientów strony, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji w tym przedmiocie. Z pewnością taką podstawą nie jest także przywołana przez skarżącego "uchwała nr VII/64/2015 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 25 maja 2015 r." Wspomniana uchwała – w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy G. – Zakład Usług Komunalnych w G. – zawiera jedynie uregulowania dotyczące utworzenia wspomnianej jednostki, natomiast w żadnym razie nie zawiera przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na wjazd pojazdem mechanicznym do przystani czy na B. położone w parku miejskim w G.. Należy przy tym podkreślić, że sam skarżący powołując się na powyższą uchwałę nie wymienił żadnego konkretnego zawartego w niej uregulowania. Z uwagi na powyższe, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tejże uchwały, ewentualnie do naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie przywołał przy tym jakiegokolwiek innego przepisu, który mógłby stanowić podstawę wydania wspomnianej decyzji. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134), należy wskazać, że istotnie Kolegium błędnie wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia tenże przepis, (dający możliwość uznania za park gminny terenu położonego poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokrytego drzewostanem i nieobjętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nie ulega bowiem wątpliwości, że park miejski w G. nie jest położony na terenie o jakim mowa we wspomnianym uregulowaniu, a zatem nie może ono mieć zastosowania w tym wypadku. Zaznaczenia wymaga jednak, że oprócz tego przepisu Kolegium prawidłowo wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia także art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten prawidłowo znalazł się także w podstawie prawnej decyzji Burmistrza G. wobec czego należy stwierdzić, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie – wbrew przekonaniu skarżącego - nie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a także nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Podjęcie tego rodzaju czynności byłoby konieczne gdyby zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania a co za tym idzie merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Skoro jednak przepisy prawa nie przewidują w ogóle wydania decyzji w zakresie objętym wnioskiem skarżącego zatem nie zachodziły przesłanki do podjęcia takich czynności. Z tych względów - wbrew stanowisku skarżącego – brak było przesłanek do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie sposób też zgodzić się z sugestią skarżącego, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu sformułowano jakiekolwiek wnioski czy oceny dotyczące meritum żądania. Na marginesie jedynie należy wskazać, że skarżący podnosząc argument niepodjęcia czynności "niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" nie określa o jakie to czynności chodzi. Podobnie nie wyjaśnia o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych nie został poinformowany ewentualnie co do jakich dowodów miałby się wypowiedzieć, w sytuacji gdy postępowania dowodowego nie przeprowadzono. Z podanych wyżej przyczyn zasadnie organy odmówiły wszczęcia postepowania, wobec braku podstawy prawnej do wydania wnioskowanej decyzji, słusznie przyjmując, że zaszły w tym wypadku przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.