II SA/Sz 1298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpoznaniu wniosku J. C., przyznano mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup gorącego posiłku w miesiącach [...] w kwocie po [...]zł miesięcznie. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej "K.p.a.", art. 7 pkt 1,4, 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), w zw. z uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata [...] (M.P. z 17 grudnia 2013 r. poz. 1024) i uchwałą nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do art. 107 ustawy o pomocy społecznej, został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej spowodowanej niskim dochodem, bezrobociem i niepełnosprawnością, a także długotrwałą chorobą. Świadczenie zostało przyznane, mimo braku podpisu wnioskodawcy pod wywiadem z dnia 14 lipca 2014 r. Organ I instancji wskazał, że dochód strony wynosi [...]zł (zasiłek okresowy [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł, dodatek energetyczny [...] zł) i nie przekracza [...] kryterium dochodowego ([...] zł) określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...] zł. Z uwagi na fakt, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający przyznana pomoc stanowi jedynie uzupełnienie i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości i nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki którymi dysponuje organ są ograniczone. W związku z koniecznością zapewnienia stronie niezbędnych środków na zakup posiłków z uwagi na zalecenie stosowania diety, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji J.C. wskazał, że nie wyjaśniono w niej z jakich powodów zasiłek celowy przyznano mu od [...], w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej złożył w dniu [...]. Ponadto, wywiad środowiskowy został sporządzony nieprawidłowo, jest lakoniczny, nie zawiera daty przeprowadzenia tej czynności, nie wyjaśnia okoliczności dla których pracownik socjalny nie dokonał oględzin pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, nie wyjaśnia w jakim charakterze był obecny drugi pracownik MOPS i dlaczego nie podpisał wywiadu, dlaczego brak jest podpisu wnioskodawcy. Wywiad nie zawiera danych dotyczących wysokości i okresu otrzymywanych przez stronę świadczeń, nie określa jego dochodu. Organ błędnie przyjął, że dochód strony stanowi zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, skoro decyzją nr [...] z dnia [...] przyznano mu zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie. Błędnie też przyjęto, że dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny stanowi dochód odwołującego się. J.C. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie mu zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku w kwocie po [...]zł miesięcznie za miesiące [...], ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się wskazał, że poprzednimi decyzjami pomoc społeczną przyznano mu do [...]., a nie przyznanie mu świadczenia za [...] było zemstą organu I instancji za wykreślenie pustych miejsc w wywiadzie, co uniemożliwiło pracownikowi socjalnemu wprowadzenie dopisków po podpisaniu wywiadu. Ponieważ wniosku o pomoc społeczną nie można złożyć przed upływem okresu na który pomoc przyznano, odwołujący się w [...] został bez wsparcia. Ponadto, niezasadnie wliczono do jego dochodu dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...]nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że jego zadaniem było sprawdzenie, czy decyzja organu I instancji odpowiada przepisom powszechnie obowiązującego prawa i czy prawidłowo ustalony został stan faktyczny. Zgodnie z uchwałą nr 221 Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania (...), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom w szczególności samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód osoby w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego wytyczonego art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, do których zalicza się zasiłek celowy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty [...] zł. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że dochód strony wynosi [...] zł i składa się na niego zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł i dodatek energetyczny w kwocie [...] zł. Dochód ten nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla wnioskowanego świadczenia, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] (150% x 542 zł). Odnosząc się do zarzutu strony co do błędnie ustalonego dochodu w części dotyczącej zasiłku okresowego organ odwoławczy wskazał, że badanie spełnienia przez stronę kryterium dochodowego odbywa się w oparciu o sumę miesięcznych dochodów uzyskanych przez nią w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Odwołujący się złożył wniosek w dniu [...], zatem organ przyjął jego dochód [... celem ustalenia, czy spełnia on kryterium dochodowe. W miesiącu [...] wnioskodawca otrzymywał zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, a nie w kwocie [...] zł. Decyzją nr [...] organ I instancji przyznał mu zasiłek okresowy na okres od [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, zatem organ nie mógł uwzględnić tej kwoty przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy z miesiąca [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ustalony przez organ I instancji dochód J. C. za [...] wynosił [...] i nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego tj. kwoty [..]. W tej sytuacji organ zasadnie przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku ze środków programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", na okres od do [...]., w kwocie po [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do kwestii przyznania świadczenia od miesiąca sierpnia 2014 r., a nie od miesiąca, w którym wniosek został złożony Kolegium wyjaśniło, że ustawa o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu do przyznania świadczenia od miesiąca w którym wniosek został złożony. Jest to kwestia pozostawiona uznaniu organu, co oznacza, że organ dokonując indywidualnej oceny każdego wniosku decyduje w jakiej wysokości przyzna pomoc i na jaki okres. Ponieważ ostateczne rozpoznanie wniosku nastąpiło w miesiącu [...], od tego miesiąca pomoc została przyznana. Kolegium nie dopatrzyło się złośliwości czy chęci zemsty na wnioskodawcy ze strony pracowników MOPS . Odnośnie zarzutów dotyczących niewłaściwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, kiedy wywiad został przeprowadzony, jakie świadczenia i na podstawie jakich decyzji otrzymuje odwołujący się, a także jaki był jego dochód. Wynika z nich także, że J.C. zachowywał się niestosownie w trakcie wywiadu środowiskowego, zaczął nanosić na druk skreślenia, a następnie nie chcąc oddać druku pracownikowi socjalnemu, porwał go. W ocenie Kolegium, sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest przedmiotem postępowania przed tym organem, wszelkie uwagi należy zgłaszać i wyjaśniać przed organem I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję J.C. powtórzył zarzut bezzasadnego nie przyznania mu zasiłku celowego za [...] r., oraz zaliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego. W jego ocenie organ odwoławczy nie ustalił na jaki okres przed złożeniem wniosku miał przyznany zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku, nie dokonał analizy kopii wywiadu środowiskowego dołączonego do odwołania, i błędnie zaliczył dodatek mieszkaniowy do jego dochodu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, żeby zasiłek przysługiwał [...]. Wskazał, że w aktualizacji wywiadu nie podano powodu braku jego podpisu i nie wyjaśniono jaką rolę pełniła osoba towarzysząca pracownikowi socjalnemu podczas wywiadu. W ocenie skarżącego, skoro pracownik socjalny w dniu [...] nie przedłożył druków oświadczeń dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a wnioskodawca w zakreślonym w wezwaniu terminie złożył stosowne oświadczenia, nie można przyjmować, że podanie zawierało braki. Wnioskodawca składając podanie nie został poinformowany jakie dokumenty powinien dołączyć i ewentualnie jakie braki usunąć. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad w pierwszej kolejności powinien dać do wypełnienia oświadczenia o sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej, następnie po wypełnieniu strony 1 i 2 części IV wywiadu (aktualizacja), po uprzednim wykreśleniu pustych miejsc w celu uniemożliwienia dokonywania dopisków, przedłożyć do podpisania wnioskodawcy. Skoro pracownik socjalny nie zakreślił pustych miejsc, uczynił to skarżący. Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę z tym, że cofa zarzut błędnego zaliczenia do dochodu dodatku mieszkaniowego. J.C. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na które składają się koszty przejazdu tam i z powrotem pociągiem PKP drugiej klasy na trasie– , łącznie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w której ustawodawca określił zasady i warunki udzielania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. J.C. złożył wniosek o przyznanie mu m. in. zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku w dniu [...] Skarżący ubiegał się o przyznanie mu pomocy z opieki społecznej po raz kolejny, dlatego pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego w dniu [...] stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie złożył w tym dniu wymaganego oświadczenia o stanie majątkowym ani nie potwierdził własnoręcznym podpisem, że informacje zawarte w wywiadzie są prawdziwe. Wezwaniem z dnia [...]. (doręczonym w dniu ) organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia, w termie 7 dni, braków formalnych przez złożenie oświadczenia o stanie majątkowym i podpisanie aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu 8 sierpnia 2014 r. skarżący złożył oświadczenie o sytuacji majątkowej, odmówił jednak podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pracownik socjalny odmówił wykreślenia pustych, nie zapisanych miejsc w druku aktualizacji wywiadu, co umożliwiałoby dopisywanie tam treści, już po podpisaniu aktualizacji wywiadu przez skarżącego. Złożenie podpisu pod tak sporządzoną aktualizacją wywiadu oznaczałoby, że wnioskodawca potwierdza prawdziwość aktualizacji. Mimo iż aktualizacja wywiadu nie została podpisana przez stronę organ I instancji przyznał mu zasiłek celowy na zakup jednego gorącego posiłku począwszy do od [...]. Wniosek strony o przyznanie świadczenia został złożony w dniu 2 lipca 2014 r. Oświadczenie o stanie majątkowym skarżący złożył w dniu 8 sierpnia 2014 r. Należy wyjaśnić, że oświadczenie o stanie majątkowym, będące jednym z dokumentów na podstawie których pracownik socjalny ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony (art. 107 ust. 5 i 5b pkt 20 ustawy o pomocy społecznej), nie jest dokumentem wymaganym od strony zainteresowanej razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Po złożeniu wniosku o przyznanie takiego świadczenia organ przeprowadza rodzinny wywiad środowiskowy i dopiero w trakcie tego wywiadu może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zatem oświadczenie o stanie majątkowym jest jednym z dokumentów uzyskiwanych dopiero w trakcie postępowania, służącym do ustalenia sytuacji majątkowej wnioskodawcy, a nie dokumentem składanym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Oświadczenie o stanie majątkowym, którego pracownik socjalny może zażądać od osoby ubiegającej się o pomoc w trakcie wywiadu środowiskowego, nie stanowi dokumentu wymaganego od strony wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, o jakim mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżący złożył wymagane podczas wywiadu oświadczenia dopiero 8 sierpnia 2014 r., nie była rozstrzygająca dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia od [...], z uwagi na rodzaj tego świadczenia. Skarżący zwrócił się o przyznanie mu zasiłku na zaspokojenie konkretnego celu bytowego, tj. na zakup gorącego posiłku. Zasiłek celowy przyznawany jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa. Zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrycie comiesięcznych pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy ukierunkowanej na określony cel bytowy. W przeciwieństwie do zasiłku stałego i zasiłku okresowego ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku stałego. Tym samym ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Choć ustawodawca nie odwołuje się w art. 39 ustawy o pomocy społecznej do kryteriów dochodowych, nie oznacza to, że nie mają one zastosowania. Art. 8 ust. 1 ustawy ustala progi dochodowe i nie wyłącza ich stosowania do celu ustalenia uprawnień do zasiłku celowego. Zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, możliwa jest jednak jego realizacja w częściach, ponieważ zaspokojenie konkretnej potrzeby życiowej może być rozłożone w czasie. Tego rodzaju zasiłek otrzymał skarżący. Organ powinien dopasować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy) i w rozpoznawanej sprawie tak się stało. Ponieważ istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, w rozpoznawanej sprawie umożliwienie zakupu jednego gorącego posiłku dziennie, organ I instancji który wydał decyzję przyznającą to świadczenie [...], nie mógł przyznać zasiłku celowego na wnioskowany cel od miesiąca który już upłynął. Przyznając zasiłek celowy organ jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne i czy bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednak odmowa przyznania świadczenia wymaga uzasadnienia. Organy orzekające w sprawie uznały, że zaspokojenie potrzeby w postaci gorącego posiłku dziennie jest dla skarżącego rzeczywiście niezbędne, dlatego przyznały mu środki finansowe na zrealizowanie tej potrzeby od miesiąca, w którym potrzeba ta mogła zostać faktycznie zaspokojona. Środki nie zostały przyznane od miesiąca [...], z uwagi na postępowanie wnioskodawcy który nie współpracował z pracownikiem socjalnym podczas aktualizacji wywiadu w dniu [...], a wymagane od niego oświadczenia o sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej złożył dopiero w dniu 8 sierpnia 2014 r. W sprawie niesporne jest natomiast to, że skarżący spełniał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania mu zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku, podwyższone uchwałą nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy. Zgodnie z § 1 tej uchwały kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, uprawniające do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata [...] ustanowionego uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. (M.P. z 2013 r. poz. 1024), zostało podwyższone do 150% kryterium ustawowego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu wnioskowanej pomocy. W szczególności jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego należy zauważyć, iż obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy z opieki społecznej jest umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i złożenie zgodnego z prawdą oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach w trakcie tego wywiadu, jeżeli pracownik socjalny zażąda takiego dokumentu. Z akt sprawy wynika, że skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, dokonywał skreśleń na druku wywiadu, odmówił także podpisania wywiadu. Zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego postępowania pracownika socjalnego w trakcie postępowania nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ oddalenie skargi powoduje brak możliwości ubiegania się przez skarżącego zwrot kosztów postępowania (art. 199 i 200 tej ustawy).