II SA/Sz 128/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Grzmiąca z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr XIII/94/2025 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych na terenie Gminy Grzmiąca stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Grzmiąca w zakresie § 1 lp.7, § 2 lp.3 i lp. 4 oraz § 3 ust. 1 odnośnie wyrażenia "oraz korzystania z wody i usuwania śmieci".

28 kwietnia 2025 r. Rada Gminy Grzmiąca (dalej: "Rada") powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.– dalej: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r. poz. 576, dalej: "ustawa o cmentarzach", "u.c.c.z.") podjęła uchwałę nr XIII/94/2025 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych na terenie Gminy Grzmiąca (dalej: "Uchwała"). 6 maja 2025 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 2193, w następstwie czego weszła w życie z dniem 21 maja 2025 r. Pismem z 17 grudnia 2025 r. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator"), powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył: 1. § 1 Uchwały w zakresie ustanowienia opłaty za dochowanie do istniejącego grobu urny; 2. § 2 Uchwały w zakresie ustanowienia opłaty: - za wjazd lub wejście na teren cmentarza celem wykonania prac remontowo budowlanych i kamieniarskich, w tym: utwardzenia powierzchni wokół pomnika z grysu, kostki brukowej, postawienia, przestawienia lub demontażu nagrobka, naprawy nagrobka, wykonania opaski wokół nagrobka itp. oraz za wykonanie czynności ekshumacyjnych; - za korzystanie z kaplicy za każda rozpoczętą dobę. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części. Skarżonym przepisom Uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 u.c.c.z. oraz art. 4 ust 1 pkt 1 i 2, art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: "u.g.k.") poprzez ustanowienie opłat, które nie są związane z grzebaniem zmarłych a są jedynie związane z prowadzeniem cmentarza, kultem zmarłych lub dochówkiem. Prokurator podniósł, wskazując na pogląd prawny orzecznictwa sądowego, że zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy stanowi w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy), a także przewiduje wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach. Z powyższych względów niedopuszczalne było ustanowienie opłaty za korzystanie z kaplicy oraz za wjazd lub wejście na teren cmentarza celem wykonania prac remontowo budowlanych i kamieniarskich, w tym: utwardzenia powierzchni wokół pomnika z grysu, kostki brukowej, postawienia, przestawienia lub demontażu nagrobka, naprawy nagrobka, wykonania opaski wokół nagrobka itp. oraz za wykonanie czynności ekshumacyjnych. Pierwsza z tych opłat odnosi się tak naprawdę nie do grzebania zmarłych, a do sprawowania kultu religijnego, który, ze względu na umiejscowienie kaplicy, wiąże się w głównej mierze ze zmarłymi i kultywowaniem pamięci o nich. Ponadto zupełnie niezrozumiałe jest ustanowienie opłaty za każdą rozpoczętą dobę. Literalna wykładnia tego postanowienia uchwały wskazywałaby, że każda osoba, wchodząca do kaplicy i chcą z niej korzystać (np. w celach modlitewnych) powinna uiścić opłatę, bowiem każda taka osoba rozpoczyna dobę korzystania z kaplicy. Ponadto za niezgodne z prawem należy uznać ustanowienie opłaty za dochowanie zwłok. Dalej Prokurator wskazał na pogląd prawny NSA, z którego wynika, że w ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych oraz nie mają charakteru prawa zbywalnego. Za tego typu opłatę nie można uznać opłaty za dochowanie zwłok. Ustanowiona zaś opłata za wjazd lub wejście na teren cmentarza celem wykonania prac remontowo budowlanych i kamieniarskich, w tym: utwardzenia powierzchni wokół pomnika z grysu, kostki brukowej, postawienia, przestawienia lub demontażu nagrobka, naprawy nagrobka, wykonania opaski wokół nagrobka itp. oraz za wykonanie czynności ekshumacyjnych nie jest związana z dokonywaniem pochówku zwłok osób zmarłych, a jedynie z dbaniem o należyte utrzymanie miejsc ich spoczynku. Koszty tego utrzymania w całości ponoszą osoby, które z tych czy innych względów czują się emocjonalnie związane z osobą zmarłą i postanawiają zlecić prace, których założeniem jest utrzymanie miejsca pochówku ich bliskich w należytym stanie. Co się zaś tyczy opłat związanych z ekshumacją zwłok to są to opłaty związane z dochówkiem, a nie pochówkiem osób zmarłych. W ocenie Prokuratora powyższa regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia rady gminy do określania wysokości i zasad ponoszenia opłat za pochówek zwłok na cmentarzu komunalnym, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego z uwagi na "uchylenie w całości zaskarżonej Uchwały w drodze Uchwały nr XXII/141/2025 Rady Gminy Grzmiąca z 30 października 2025 r. w sprawie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych Gminy Grzmiąca", ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśniła, że nie zgadza się z zarzutami podniesionymi w treści skargi. Skarżący zarzuca uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przekroczenie delegacji ustawowej. Stanowisko Rady Gminy jest odmienne - Uchwała została podjęta przez właściwy organ, w granicach upoważnienia ustawowego oraz z zachowaniem wymogów procedury prawodawczej. Rada wskazała, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ma charakter ogólny i obejmuje również infrastrukturę cmentarną, o ile opłaty nie dotyczą samego aktu pochówku. Z kolei art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje opłaty związane bezpośrednio z pochówkiem zwłok. Przepis ten nie wyłącza możliwości ustalania opłat: za korzystanie z infrastruktury cmentarnej, za wykonywanie prac technicznych i budowlanych oraz za czynności organizacyjne niezwiązane bezpośrednio z pochówkiem. Zaskarżona Uchwała nie wprowadza opłat za sam pochówek, lecz za korzystanie z mienia komunalnego w określonym celu. Dalej odnośnie opłat za wjazd lub wejście na teren cmentarza w celu wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych Rada wyjaśniła, że opłaty te nie ograniczają prawa do kultu religijnego ani odwiedzania grobów, mają charakter ekwiwalentny a przede wszystkim służą pokryciu kosztów utrzymania infrastruktury niszczonej w toku tych prac. Są one więc adresowane do podmiotów wykonujących działalność gospodarczą lub odpłatne prace techniczne, a nie do osób korzystających z cmentarza w celach kultowych. Następnie Rada wskazała, że kaplica cmentarna stanowi obiekt techniczno-organizacyjny, którego utrzymanie wiąże się z kosztami po stronie gminy. Opłata za korzystanie z niej nie jest opłatą za kult religijny, lecz za używanie konkretnego obiektu gminnego. Podobnie czynności związane z ekshumacją mają charakter administracyjno-techniczny i nie stanowią elementu pochówku sensu stricto. Ustalanie opłat w tym zakresie mieści się w ramach gospodarowania mieniem komunalnym. W piśmie procesowym z 18 maja 2026 r. Prokurator zmodyfikował zarzut sformułowany w petitum skargi w ten sposób, że zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., polegające na przekroczeniu normy kompetencyjnej i podjęcie uchwały przewidującej opłaty inne niż wyłącznie za pochowanie zwłok oraz za odpowiadające tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Wyjaśnił, że zmiana dotyczy wyeliminowania pkt 1 z dotychczas zarzuconego art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.k. oraz wskazania, że podniesiony w dotychczasowym zarzucie art. 7 dotyczy ustawy o cmentarzach, a nie jak błędnie wskazał autor skargi ustawy o gospodarce komunalnej, a także doprecyzowanie tego zarzutu przez wskazanie, że dotyczy on wyłączenie ust. 1-3 art. 7 ustawy o cmentarzach. Dodatkowo Prokurator zarzucił naruszenie art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. polegające na przekroczeniu normy kompetencyjnej i ustanowienie w § 3 ust. 1 Uchwały przepisu, zgodnie z którym opłata od miejsca pod grób obejmuje również opłatę za korzystanie z wody i usuwania śmieci, a nadto że opłata za pochówek każdorazowo ma charakter terminowy i jest uiszczana na 20 lat. Prokurator wyjaśnił, że wprowadzenie przepisu wskazującego na to, że wszystkie opłaty związane z pochówkiem są uiszczane na 20 lat nie znajduje podstawy w normie kompetencyjnej. Opisane powyżej wyjątki, o jakich traktuje art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wskazują bowiem, że część z opłat ma charakter bezterminowy. Z kolei wypowiadając się odnośnie zapisu stanowiącego, że opłata za pochówek obejmuje również możliwość korzystania z wody i usuwania śmieci Prokurator stwierdził, że wykracza on poza tę normę kompetencyjną (art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach), która jednoznacznie wskazuje, że rada ma prawo ustanowić opłaty wyłącznie za chowanie zmarłych, a nie opłaty, które będą obejmować inne usługi komunalne (dotyczące usuwania śmieci, dostarczania wody). Przedstawiając powyższe Prokurator zmodyfikował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. w zakresie: § 1 Lp. 7, § 2 Lp. 3 i 4 i § 3 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Zaskarżoną uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że uchwała podjęta w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych (§ 1 uchwały) na terenie Gminy Grzmiąca, jest aktem prawa miejscowego określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.c.c.z. wskazuje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy, zaś utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył, stosownie do art. 2 ust. 1 u.c.c.z., właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony. Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, skoro jej istotą jest wprowadzenie do porządku prawnego norm generalnych i abstrakcyjnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (vide.: wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 1465/22, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Jak stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) każde działanie organu władzy publicznej musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem akty prawa miejscowego mają charakter aktów wykonawczych podejmowanych na podstawie generalnego upoważnienia. Powinny więc regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by wypełnienie delegacji ujmowało kwestie zawarte w upoważnieniu ustawowym oraz aby było skoncentrowane wyłącznie na materii objętej upoważnieniem. To stanowisko znajduje potwierdzenie w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm., dalej: "ZTP"). W myśl § 134 ZTP podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Zgodnie z § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy podstawą uchwalenia spornych opłat związanych z udostępnieniem miejsca na "dochówek" (§ 1Lp.7) oraz z korzystaniem z infrastruktury cmentarza (§ 2 Lp. 3 i Lp. 4 oraz § 3 ust. 1 odnośnie wyrażenia "oraz korzystania z wody i usuwania śmieci" uchwały), mógł być art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (stanowisko organu), czy jednak realizacja upoważnienia w zakresie określenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach musi uwzględniać regulacje zawarte w art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z., stanowiącym przepis szczególny wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i tym samym w sposób wyczerpująco regulującym kwestie związane z określeniem tych opłat (stanowisko Prokuratora). Sąd zauważa, że powyższe zagadnienie było przedmiotem wielu rozstrzygnięć NSA, w których sąd ten prezentował stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 7 u.c.c.z. stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kwestii innych niż wskazane w przepisie art. 7 u.c.c.z. (por. np. wyrok z 4 grudnia 2018 r. II OSK 3139/17; wyrok z 7 września 2017 r., II OSK 27/16; wyrok z 28 kwietnia 2015 r. II GSK 538/14 - CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.c.c.z. grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania (ust. 4). Przepisy powyższe stanowią podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok. Wyłączają to upoważnienie w stosunku do grobów murowanych oraz określają zasady korzystania z grobów ziemnych i murowanych. Art. 7 u.c.c.z. reguluje zatem istotnie zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (por. m.in.: wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 357/23; czy z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22 – CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulacja ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą regulację z art. 7 ust. 2 u.c.c.z., która wyraźnie określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por.: wyroki NSA: z 7 grudnia 2011 r., II GSK 1022/10; czy z 28 maja 2024 r., III OSK 2032/23 - CBOSA), czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego na wskazany okres 20 lat (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 październik 2024 r., II SA/Ol 621/24, CBOSA). Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. nie można zatem wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie art. 7 ust. 2 u.c.c.z. (por. m.in. wspomniany wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, CBOSA). Podzielenie stanowiska organu nie tylko zatem nie znajduje podstawy w wykładni gramatycznej ww. przepisów, ale również nie byłoby zgodne z wykładnią systemową, wedle której należy przepisom nadać treść uwzględniającą ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Sąd zauważa, że wyznaczona normą art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu gminy do ustalania wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania, nie ma charakteru nieograniczonego. Po pierwsze – a to wynika wprost z treści tego przepisu – musi uwzględniać przepisy szczególne, zawarte w innych aktach prawnych, które samodzielnie regulują powyższe kwestie w całości lub w części. Realizacja tej kompetencji musi gwarantować spójność systemu prawnego, kształtowanego przez szereg norm prawnych, z których część nie ma stricte za przedmiot wysokości opłat (w tym wypadku dotyczących korzystania z cmentarza), czy sposobu ich ustalania, tym niemniej wprowadzając regulacje powiązane z tymi opłatami lub dotyczące zdarzeń, w związku z którymi opłaty są nakładane, kształtują one ramy prawne, w których gmina może realizować uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z powyższego wynika, że art. 7 ust. 1–3 u.c.c.z. reguluje zasady dysponowania grobem i ponownego wykorzystania istniejących grobów, w tym również w powiązaniu z opłatami za pochowanie zwłok. Przepis ten zawęża swobodę rady gminy w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Innymi słowy, uprawnienie do ustalania opłat za korzystanie z mienia komunalnego, do którego należy zaliczyć cmentarze gminne (komunalne), znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tylko w takim zakresie, w jakim uwzględnia wynikające z innych przepisów (art. 7 ust. 1–3 u.c.c.z.) ograniczenia swobody organu gminy w określaniu wysokości lub sposobu ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. W zakresie, w jakim działalność uchwałodawcza gminy narusza obowiązujące przepisy prawa odmiennie regulujące zagadnienie tych cen i opłat – czy to bezpośrednio, czy pośrednio, poprzez wprowadzenie zasad determinujących kwestie opłat pobieranych w związku z korzystaniem z mienia komunalnego lub z usługami komunalnymi – działalność taka wykracza poza granice ustawowego upoważnienia dla organów gminy, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. W art. 7 ust. 2 u.c.c.z. ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie tego okresu można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; a także wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13 – CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że opłata za pochówek stanowi opłatę za udostępnienie miejsca grzebalnego do pochowania zwłok. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób (prawo do grobu) osoba ta uzyskuje szereg uprawnień, takich jak przede wszystkim: prawo do pochowania zwłok (wraz z prawem do ekshumacji), do wykonania grobu i urządzenia miejsca pochówku – w tym prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, a w związku z tym również prawo do wykonywania prac grabarskich czy robót kamieniarskich z tym związanych, a także prawo do odwiedzania grobu (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15, CBOSA). Nie sposób zatem uznać, aby tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowiły inne, dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23, CBOSA). W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich, takich jak ustawienie nagrobka lub płyty nagrobnej na grobie. W ocenie Sądu tak samo należy traktować możliwość wykonania ekshumacji zwłok i szczątków, która zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.c.z. może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Skoro zatem dysponowanie prawem do grobu uprawnia do pochowania zwłok oraz wykonywania w obrębie grobu prac obejmujących m.in. wykonanie nagrobka czy ramy nagrobkowej na już opłaconym miejscu grzebalnym, to ustalenie opłat, o których mowa w § 2 Lp. 3 i 4 i § 3 ust. 1 w zakresie wyrażenia "oraz korzystania z wody i usuwania śmieci" uchwały, nastąpiło bez "podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Także ustalenie opłaty za korzystanie z kaplicy cmentarnej zostało uregulowane bez podstawy prawnej, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Sąd podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i u.c.c.z.) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (por. m.in.: wyrok NSA z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23, CBOSA). W wyroku tym NSA stwierdził wprost, że przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza, opłata za korzystanie z domu pogrzebowego, opłata za postawienie nagrobka, jak również dodatkowa opłata za pochówek w miejscu dotychczas opłaconym oraz kwestia rezygnacji z miejsca grzebalnego (czyli miejsca, w którym dokonano pochówku). W odniesieniu do opłat wskazanych § 1 Lp. 7 uchwały, zauważyć ponadto należy, że w art. 7 ust. 1–4 u.c.c.z. po pierwsze wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu; po drugie okresy te nie dotyczą wielomiejscowych grobów murowanych oraz chowania urn, których istnienie nie jest wiązane z jakimkolwiek ograniczeniem czasowym; po trzecie dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. W kontekście zatem opłat za dochowanie urn w grobie ziemnym czy dochowanie w grobie murowanym (w tym w niszy w kolumbarium) trzeba zauważyć, że z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z. względem chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do nich nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać swojego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Nie jest zatem dopuszczalne na gruncie art. 7 ust. 3 u.c.c.z. pobieranie kolejnych opłat za dochowanie w istniejącym grobie murowanym czy za dochowanie urny w istniejącym grobie ziemnym. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim przypadku jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 u.c.c.z., terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Sąd podziela zatem stanowisko Prokuratora co do tego, że przepis art. 7 ust. 1–3 u.c.c.z. nie daje podstawy do ustalenia opłat za dochówki urn w istniejącym grobie ziemnym oraz za dochówki do istniejącego grobu murowanego lub niszy w kolumbarium (stanowiących de facto pochodne opłat za udostępnienie na 20 lat miejsca dla tych pochówków). Stanowisko to znajduje też umocowanie w przeważającej części orzeczeń sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15) oraz orzecznictwie sądów powszechnych (por. np. wyrok SN z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10). Zatem ustalenie opłat, o których mowa w stanowisku strony skarżącej, w świetle treści zaskarżonej uchwały, nastąpiło sprzecznie z art. 7 ust. 1–3 u.c.c.z., co także stanowiło istotne naruszenie prawa. W konsekwencji, w związku z tym, że regulacje zawarte w § 2 Lp. 3 i 4 i § 3 ust. 1 w zakresie wyrażenia "oraz korzystania z wody i usuwania śmieci’’ zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 1–3 w zw. z art. 2 ust. 1 u.c.c.z., zaś regulacje zawarte w § 1 Lp. 7 dodatkowo pozostają w sprzeczności z regulacją art. 7 ust. 1–3 u.c.c.z., Sąd uznał, że zostały one ustanowione z istotnym naruszenie prawa, dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności. W tym kontekście nie mogły odnieść zamierzonego skutku twierdzenia organu, odnośnie opłat za wjazd lub wejście na teren cmentarza w celu wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych wskazujące, że są one kierowane do podmiotów wykonujących działalność gospodarczą lub odpłatne prace techniczne, a nie do osób korzystających z cmentarza w celach związanych z kultem zmarłych, a ustalanie opłat w tym zakresie mieści się w ramach gospodarowania mieniem komunalnym. Jak i że opłata za korzystanie z kaplicy jest jedynie opłatą za używanie konkretnego obiektu gminnego, czy też podobnie czynności związane z ekshumacją mają charakter administracyjno-techniczny i nie stanowią elementu pochówku sensu stricto. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 1 Lp. 7 i § 2 Lp. 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 w zakresie wyrażenia "oraz korzystania z wody i usuwania śmieci".