II SA/Sz 123/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Rada Miejska w P. w dniu [...] podjęła, na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 689), dalej jako "k.w.", w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Gminy P. K. O. w okręgu wyborczym nr [...] z powodu nieposiadania prawa wybieralności. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że stosownie do treści art. 383 § 1 pkt 2 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty lub nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) k.w., prawo wybierania w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy. Definicję legalną "stałego zamieszkiwania" reguluje art. 5 pkt 9 k.w. i oznacza zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Mając na względzie oświadczenie radnego K. O. o stałym miejscu zamieszkania oraz fakt kandydowania do Rady Miejskiej w P. z okręgu nr [...] w miejscowości P. wedle organu ta miejscowość i oznaczony adres powinny stanowić miejsce stałego zamieszkania. W związku z wątpliwościami co do faktycznego miejsca zamieszkania radnego, Przewodniczący Rady Miejskiej w P. zwrócił się pismem z dnia 28 maja 2019 r. o udzielenie informacji, które pozwoliłyby ustalić istnienie podstaw do wygaszenia mandatu radnego. Jednakże, w zakreślonym terminie, radny nie udzielił odpowiedzi, a także nie przedstawił dokumentów, pozwalających zweryfikować powstałe wątpliwości. Dalej wskazano, że Rada Miejska w P. w dniu [...] czerwca 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w P. kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego. Komisja Rewizyjna wystąpiła do szeregu instytucji o udzielenie informacji pozwalających na zweryfikowanie miejsca zamieszkania radnego. W oparciu o zebrane materiały ustalono, że: - 21 października 2018 roku, tj. w dniu wyborów samorządowych w Polsce K. O. nie zamieszkiwał na terenie gminy P. - nie ma jakichkolwiek przesłanek pozwalających na przyjęcie, jakoby radny zamieszkiwał na terenie gminy P. po uzyskaniu mandatu radnego, - z odczytanego przed Komisją oświadczenia nie wynika, aby radny zamieszkiwał i zamieszkuje w badanym okresie na terenie gminy P. Mając na względzie powyższe ustalenia organ stwierdził, że radny nie przebywa fizycznie pod adresem w miejscowości położonej na terenie gminy P. , nadto jego aktywność życiowa związana jest z miastem S., nie zaś z miejscowością P. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. O., jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru podniósł, że organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego musi wykazać za pomocą środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego lub je utracił. Tymczasem, z nadesłanego organowi nadzoru uzasadnienia uchwały nie wynikało, jakie dowody zebrane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego utwierdziły Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w P., a następnie również radnych organu stanowiącego, w przekonaniu, że radny faktycznie nie zamieszkuje i nie zamieszkiwał w dniu wyborów samorządowych na terenie gminy, w której uzyskał mandat. W uzasadnieniu brak jest bowiem informacji (faktów, wyjaśnień, stanowisk przedłożonych przez organy, do których wystąpiono o udzielenie informacji), na podstawie których radni stwierdzili w sposób niewątpliwy, że wobec radnego konieczne jest zastosowanie procedury określonej w art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 2 k.w. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego i analizy nadesłanych dokumentów Wojewoda stwierdził, że przedstawione przez organ stanowiący Gminy P. dowody nie dają podstaw do twierdzenia z pełnym przekonaniem, że radny nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 k.w. Organ nadzoru przypomniał, że Rada Miejska w P. zleciła Komisji Rewizyjnej kontrolę w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego. W oparciu o ten akt Komisja Rewizyjna podjęła działania i zwróciła się do szeregu instytucji o udzielenie informacji. Odpowiedzi na pytania sformułowane w powyższych wystąpieniach udzieliły trzy instytucje: Burmistrz P. (oraz odrębnymi pismami Skarbnik Gminy P. i Naczelnik Wydziału Oświaty i Kultury Urzędu Miejskiego w P.), Wspólnota Mieszkaniowa im. A. N. w S. i PGNiG S.A. w S.. Z powołanych dokumentów wynika, że: - K. O. nie złożył w Urzędzie Miejskim w P. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i tym samym nie jest płatnikiem ww. opłaty w gminie P. (pismo Burmistrza P. z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...]), nie figuruje w ewidencji podatników podatków lokalnych na terenie gminy P. (pismo Skarbnika Gminy P. z dnia 1 sierpnia 2019 r., znak: [...]), zstępni radnego nie zostali zgłoszeni jako realizujący lub korzystający z placówek oświatowych na terenie gminy P. (pismo Naczelnika Wydziału Oświaty i Kultury Urzędu Miejskiego w P. z dnia 21 sierpnia 2019 r. kierowane do Sekretarza Gminy P. ); - K. O. wraz z małżonką są nabywcami lokalu mieszkalnego mieszczącego się pod wskazanym adresem w Gminie Miasto S., zgłoszonych jest troje mieszkańców do rozliczania opłat i kosztów na poczet zarządu nieruchomością wspólną; – w ewidencji jednak brak jakichkolwiek danych osób (pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej im. A. N. w S. z dnia 24 lipca 2019 r., znak: WM [...]); - stroną umowy na dostarczenie paliwa gazowego do lokalu mieszkalnego pod wskazanym adresem w Gminie Miasto S. jest małżonka radnego K. O. (pismo PGNiG S.A. w S. z dnia 25 lipca 2019 r., znak: [...]). W oparciu o ww. informacje oraz po wysłuchaniu oświadczenia radnego, w którym radny wskazał, że w dniu wyborów 21 października 2018 r. posiadał prawo wybieralności do Rady Miejskiej w P. i tego prawa nie utracił, Komisja wypracowała stanowisko, z którego wynika, że radny w dniu 21 października 2019 r., tj. w dniu wyborów samorządowych w Polsce, jak i w okresie późniejszym nie zamieszkiwał stale na terenie gminy P. Stanowisko to Komisja uzewnętrzniła w protokole pokontrolnym nr [...] z dnia 23 października 2019 r., w którym wskazano wprost, iż na podstawie uzyskanych informacji od instytucji i urzędów ustalono, że K. O. mieszka w S. natomiast w P. , przebywa tylko w trakcie odwiedzin lub w celu odebrania poczty. W ocenie Wojewody z przedłożonych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. dokumentów, nie wynika jednak, że radny nie zamieszkuje stale na terenie gminy P. . O braku stałego zamieszkiwania na terenie gminy P. - w ocenie organu nadzoru - nie może świadczyć fakt niefigurowania w ewidencji podatników opłat lokalnych, niezłożenie deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też okoliczność niekorzystania przez dzieci radnego z placówek oświatowych na terenie gminy. Natomiast o stałym zamieszkiwaniu na terenie innej gminy (tu Gminy Miasto S.), nie może decydować fakt posiadania na jej terenie lokalu mieszkalnego, uiszczania opłat związanych z jego utrzymaniem, czy nawet podanie adresu na terenie danej gminy, jako adresu do korespondencji. Zdaniem organu nadzoru, zarówno na podstawie uchwały wraz z załączonym do niej uzasadnieniem, jak i zgromadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w P. dokumentacji, nie sposób stwierdzić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż radny nie posiadał w dniu wyborów samorządowych, tj. 21 października 2018 r., prawa wybieralności, bądź utracił to prawo w terminie późniejszym. W tej sytuacji, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego było prawnie niedopuszczalne. Nadto przy podejmowaniu decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego zupełnie pominięto wyjaśnienia radnego składane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, co w ocenie Wojewody było nieprawidłowe. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina P. wnosząc o jego uchylenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych przez organ nadzorczy, jak też przeprowadzenie dowodu z zeznania podatkowego oraz oświadczenia majątkowego K. O. za rok 2018 i w tym celu wystąpienie do [...] Urzędu Skarbowego w S. ([...] o nadesłanie przedmiotowej dokumentacji, w tym także zeznania podatkowego przed dokonaniem przez skarżącego zmian. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której przepis art. 384 § 1 k.w. ma charakter przepisu szczególnego, nadto przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawnia organ nadzoru do formalnego badania uchwał, nie zaś do ich merytorycznej oceny. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) k.w., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące pominięciem, iż dla określenia miejsca zamieszkania radnego najistotniejsze ma koncentracja życia rodzinnego, a miejsce tej koncentracji zostało w sposób właściwy określone. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przepisy art. 384 § 1 i art. 383 § 1 pkt 2 k.w. mają charakter szczególny, zatem do zaskarżania takich uchwał nie stosuje się przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku jej jawnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Tymczasem nie sposób uznać, aby odmienna ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez Radę Miejską w zakresie wygaszenia mandatu radnego, taką podstawę miałaby stanowić. Zakres działania organu nadzoru w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter formalny, nie stanowi zaś instancji odwoławczej i nie uprawnia do wyrażania własnej oceny i wniosków, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Istotnym jest, iż poza zarzutem, odnoszącym się do treści art. 383 § 1 pkt 2 k.w., organ nadzoru nie podniósł zarzutów dotyczących samej uchwały, czy też trybu jej podjęcia. Za nieprzekonującą skarżąca uznała argumentację Wojewody odnośnie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii stałego zamieszkiwania radnego na terenie gminy P. , rozumianego jako zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, który należy wiązać nie tylko z wykonywaną pracą ale również życiem rodzinnym. Z treści uzyskanych przez Radę informacji oraz wyjaśnień samego radnego wynika, że radny nie przebywa w konkretnej miejscowości położonej na terenie gminy P. z zamiarem stałego pobytu, rozumianego jako koncentrowanie się jego istotnych spraw życiowych, rodzinnych. Sam radny, a za nim Wojewoda wskazali, iż jego dzieci urodziły się na terenie gminy P. , z kolei z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w P. wynika, że nie zostały one zgłoszone w ramach obowiązku szkolnego do którejkolwiek placówki szkolnej, czy przedszkolnej na terenie gminy P. Ponadto z informacji tego samego urzędu wynika, iż radny nie płaci jakichkolwiek podatków lokalnych na terenie gminy, nadto nie składał jakiejkolwiek deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie jest płatnikiem takiej opłaty. Zdaniem skarżącej istotna w sprawie jest informacja pochodząca od Wspólnoty Mieszkaniowej im. A. N. w S. z dnia 24 lipca 2019 r., która zawiera dwa istotne elementy, iż radny na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w S., nadto do rozliczenia zostało zgłoszonych troje mieszkańców, a opłaty za lokal dokonywane są przez radnego. Także z informacji uzyskanych od PGNiG Obrót detaliczny sp. z o.o. w W. z dnia 25 lipca 2019 r. wynika, iż opłaty za zakup paliwa dla potrzeb mieszkania położonego w S. dokonuje K. O.. Powyższe okoliczności potwierdzają, iż radny pozostaje w związku małżeńskim. Bezspornie reguluje on opłaty w lokalu, którego jest współwłaścicielem. Jednocześnie dzieci skarżącego nie realizują obowiązku szkolnego lub przedszkolnego na terenie gminy P. W ocenie Gminy, przy ustalaniu miejsca zamieszkania istotną rolę ma czynnik życia rodzinnego, a fakt przebywania w innej miejscowości w związku z wykonywaną pracą zawodową czy inną działalnością nie może mieć decydującego znaczenia, jeżeli nie idzie za tym koncentracja życia rodzinnego. Dokumenty zgromadzone w sprawie pozwalały jednoznacznie określić, iż życie rodzinne radnego koncentruje się w innej gminie niż gmina P. zaś jego miejscem zamieszkania jest miasto S.. Nie sposób przyjąć, zaś sam radny tego nie wykazał, z jakich przyczyn miałby stale zamieszkiwać pod innym adresem niż jego żona, nadto dlaczego i z jakich przyczyn jego dzieci nie realizują obowiązku szkolnego lub przedszkolnego na terenie gminy P. nadto z treści informacji z Urzędu Miejskiego w P. wywieść należy, iż gospodarstwo domowe prowadzone przez K. O. w jego deklarowanym miejscu zamieszkania, nie wytwarza żadnych odpadów bytowych. A dalej, dlaczego zakup mieszkania w ramach ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej miał nastąpić na terenie innej gminy, niż w tej, w której winien był zamieszkiwać w chwili realizacji swojego prawa wyborczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uzyskane w toku postępowania informacje, udzielone faktycznie przez trzy instytucje (Burmistrza P., Wspólnoty Mieszkaniowej im. A. N. w S. i PGNiG w S.) – wykazały brak przebywania radnego w określonej miejscowości na terenie gminy P. Zdaniem Wojewody analiza otrzymanych przez organ dokumentów wykazała jedynie, że: radny nie złożył w Urzędzie Miejskim w P. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i tym samym nie jest płatnikiem ww. opłaty w gminie P. nie figuruje w ewidencji podatników podatków lokalnych na terenie gminy P. , zstępni radnego nie zostali zgłoszeni jako realizujący lub korzystający z placówek oświatowych na terenie gminy P. , radny wraz z małżonką są nabywcami lokalu mieszkalnego mieszczącego się pod wskazanym adresem w Gminie Miasto S., zgłoszonych jest troje mieszkańców do rozliczenia opłat i kosztów na poczet zarządu nieruchomością wspólną - w ewidencji jednak brak jakichkolwiek danych osób, stroną umowy na dostarczenie paliwa gazowego do lokalu mieszkalnego pod wskazanym adresem w Gminie Miasto S. jest małżonka radnego. W ocenie organu nadzoru żaden z przedmiotowych dokumentów nie dowodzi gdzie radny zamieszkuje, nie wskazuje również gdzie zamieszkuje małżonka radnego, czy też jego dzieci. Okoliczność posiadania mieszkania w Gminie Miasto S. i zakup tego mieszkania wspólnie z żoną nie oznacza, że w mieszkaniu tym zamieszkuje rodzina radnego K. O., a wraz z nią sam radny. Z żadnego z nadesłanych dokumentów nie wynika dowód na poparcie takiego stanowiska. Przywołane przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi pismo Wspólnoty Mieszkaniowej im. A. N. w S. nie zawiera takich informacji. Świadczy jedynie o tym, że radny wraz z żoną są posiadaczami lokalu mieszkalnego w Gminie Miasto S. i uiszczają za niego opłaty, a do rozliczenia opłat i kosztów na poczet zarządu nieruchomością wspólną zgłoszone są trzy osoby (bez wskazania ich danych osobowych). Podkreślono, że kompetencji Gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w wyborach powszechnych, nie można opierać o domniemanie naruszania przez radnego przepisu ustawowego, a zdaniem Wojewody taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie, dlatego też stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem z uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego informacji wprost nie wynika, gdzie radny stale zamieszkuje, ani też gdzie zamieszkuje rodzina radnego, nie można postanawiać o wygaszeniu jego mandatu z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 k.w. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, wydając akt stwierdzający wygaśnięcie mandatu radnego, właściwy organ nie był w posiadaniu potwierdzonych informacji (dowodów, dokumentów), ani wykluczających stałe zamieszkiwanie radnego na terenie gminy P. , w której uzyskał mandat, ani też potwierdzających jego stałe zamieszkiwanie na terenie Gminy Miasto S., w której posiada lokal mieszkalny. Brak takich dowodów uniemożliwiało zastosowanie wobec radnego przepisu art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Podobnie, w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do twierdzenia, że nierealizowanie przez dzieci radnego obowiązku szkolnego lub przedszkolnego na terenie gminy P. , świadczyć może o zamieszkiwaniu radnego wraz z rodziną w Gminie Miasto S., tym bardziej w przypadku braku informacji, że dzieci taki obowiązek realizują w Gminie Miasto S.. W omawianej sytuacji nie bez znaczenia pozostaje również wiek dzieci radnego, które - zgodnie z przedłożonymi przez radnego kopiami odpisów skróconych aktów urodzenia - urodziły się w latach 2013 i 2018 – zatem w dacie wyborów samorządowych, podczas których radny uzyskał mandat, dzieci nie dotyczył obowiązek szkolny, czy przedszkolny. Zdaniem Wojewody – Gmina nie udowodniła, że radny zamieszkuje stale na terenie Gminy Miasto S., nie wykazała również, że nie zamieszkuje na terenie gminy P. e. Uzyskane dokumenty nie pozwalają ponadto na ustalenie z jakim dniem wystąpiła rzekoma przesłanka wygaszenia mandatu radnego. Swoje stanowisko strona skarżąca opiera jedynie o fakty: posiadania przez radnego lokalu mieszkalnego na terenie Gminy Miasto S., nieuczęszczanie dzieci radnego do placówek na terenie gminy P. oraz nieopłacania podatków na terenie gminy P. Zdaniem Wojewody, w oparciu o powyższe nie sposób stwierdzić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż radny K. O. nie posiadał w dniu wyborów samorządowych, tj. 21 października 2018 r., prawa wybieralności, bądź utracił to prawo w terminie późniejszym. W tej sytuacji stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego było prawnie niedopuszczalne. Na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego aktu, według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza on przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów prawa, w stopniu, który uzasadniałby jego usunięcie z obiegu prawnego. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P., w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, w związku ze stwierdzeniem, iż akt ten w sposób istotny narusza prawo. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego godzi się odwołać do przepisów prawa regulujących materię wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 383 § 1 k.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: 1) śmierci; 2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów; 3) odmowy złożenia ślubowania; 4) pisemnego zrzeczenia się mandatu; 5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; 6) wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego; 7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Zgodnie z art. 383 § 2 k.w., wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W § 3 przywołanego przepisu wskazano, że w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Stosownie natomiast do § 4, uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu. W badanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w P., w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego K. O., została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 k.w. W związku z tym zasadnym jest odwołanie się do tych przepisów Kodeksu wyborczego, które regulują kwestie związane z czynnym i biernym prawem wyborczym w wyborach samorządowych. I tak – stosownie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) k.w., prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), w wyborach do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Zgodnie natomiast z art. 11 § 1 pkt 5 prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) do rady gminy, ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. W świetle przytoczonych regulacji, o biernym prawie wyborczym, w wyborach do rady gminy, przesądza cenzus wieku oraz miejsca zamieszkania, przy czym to ostatnie zostało doprecyzowane w art. 5 pkt 9 k.w., w którym wskazano, że pod pojęciem "stałego zamieszkania" należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W myśl tego przepisu o stałym zamieszkaniu decydują zatem dwa elementy – fizyczne przebywanie w miejscowości pod określonym adresem (corpus) i zamiar stałego tam pobytu (animus), co należy rozumieć jako skoncentrowanie swoich życiowych interesów pod tym właśnie adresem. Znamiennym jest przy tym, że ustawodawca biernego i czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie związał z miejscem stałego zameldowania, ale miejscem zamieszkania, co w ocenie sądu stanowi ukłon w stronę tych obywateli, którzy swoje sprawy życiowe wiążą z określonym miejscem, jednak z różnych przyczyn nie mają możliwości stałego w nim zameldowania. Umożliwieniu oddania głosu w wyborach (nie tylko samorządowych), mają służyć prowadzone przez gminę, jako zadanie zlecone, rejestry wyborców (art. 18 § 11 k.w.). Regulacje dotyczące prowadzenia rejestru wyborców zawiera art. 18 k.w. Z § 1 tego przepisu wynika, że stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania, przy czym – stosownie do § 8, wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Osoby, które stale zamieszkują na terenie gminy, ale nie są zameldowane na pobyt stały, mogą zostać wpisane do rejestru wyborców, w trybie przewidzianym w art. 19 § 1 k.w., jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzję o wpisaniu lub o odmowie wpisania do rejestru wyborców osoby, o której mowa w art. 19, stosownie do art. 20 § 1 k.w., wydaje wójt, w terminie 5 dni od dnia wniesienia wniosku. Decyzję o odmowie wpisania do rejestru wyborców, wraz z uzasadnieniem, niezwłocznie doręcza się wnioskodawcy. Wójt przed wydaniem decyzji, o której mowa w § 1, jest obowiązany sprawdzić, czy osoba wnosząca wniosek o wpisanie do rejestru wyborców spełnia warunki stałego zamieszkania na obszarze danej gminy (art. 20 § 2 k.w.). Zgodnie z art. 18 § 3 k.w. można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców. W badanej sprawie, u podstaw uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego legło przekonanie, że radny K. O. nie posiadał biernego prawa wyborczego, bowiem w dacie wyborów nie zamieszkiwał na terenie gminy P. , jak również nie zamieszkiwał na terenie tej gminy "w badanym okresie". Swoje ustalenia w tym zakresie organ oparł na pozyskanych od różnych podmiotów informacjach, które w ocenie organu dały asumpt do podjęcia uchwały o wygaszeniu radnemu mandatu, przy czym w uzasadnieniu uchwały lakonicznie wskazano na instytucje i urzędy, do których się zwrócono nie wskazując jakie dane i od kogo zostały uzyskane, ani też z jakich względów organ uznał je za wiarygodne i przesądzające w niniejszej sprawie. Szersze wyjaśnienia w tym zakresie wyartykułowano w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyjaśnić zatem należy, że instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem poważną ingerencję w wynik demokratycznych wyborów i to zarówno z punktu widzenia samego radnego, jak i wyborców, którzy na tego radnego oddali swój głos. Z tego względu wygaszenie mandatu radnego powinno być stosowane z wyjątkową rozwagą, przy jednoczesnej dogłębnej i wnikliwej analizie przesłanek warunkujących podjęcie uchwały. Temu służyć ma również przewidziane w art. 383 § 3 k.w. umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. W ocenie sądu uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona, powinno z niej wynikać jakie argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę, jakim dowodom organ dał wiarę, którym i dlaczego wiarygodności odmówił. Szerokie i wyczerpujące uzasadnienie uchwały powinno z jednej strony pozwolić organowi nadzoru, czy sądowi na odtworzenie toku rozumowania organu, z drugiej zaś strony umożliwiać radnemu podjęcie polemiki i realizację gwarancji procesowych, które daje możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W szczególności uzasadnienie to winno również zawierać ocenę złożonych przez radnego wyjaśnień. W badanej sprawie z treści uzasadnienia uchwały nie sposób wywieść na podstawie jakich przesłanek organ ustalił, że radny w dacie wyborów nie posiadał biernego prawa wyborczego. W szczególności organ nie odniósł się do podnoszonej przez radnego kwestii związanej z umieszczeniem go na liście wyborców gminy P. , na wniosek złożony w 2014 r., a także wskazywanych przez radnego okolicznościach związanych z jego aktywnością jako radnego na terenie gminy P. Za miarodajne – jak wynika z uzasadnienia skargi, organ uznał informacje, z których wynikało, iż radny nabył na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej mieszkanie w S., za które ponosi opłaty, nie uiszcza podatków lokalnych na terenie gminy P. jego dzieci nie korzystają z placówek oświatowych na terenie gminy P. Z przedłożonych sądowi akt wynika, że aktywność organu w niniejszej sprawie skoncentrowała się nie na ustaleniu, czy radny w dacie wyborów samorządowych zamieszkiwał (w rozumieniu art. 5 pkt 19 k.w.) na terenie gminy P. a także czy w dalszym ciągu, już po wyborach, zamieszkuje pod wskazanym przez siebie adresem, ale na ustaleniu, gdzie radny - poza gminą P. , mieszka. Tymczasem, w realiach badanej sprawy działania organu winny się skoncentrować na ustaleniu, czy radny mieszka w P. , przy ul. [...], taki bowiem adres został przez niego wskazany jako adres stałego zamieszkania. Należało zatem zbadać, czy pod tym adresem radny stale przebywa, czy koncentrują się tu jego interesy życiowe (posiada tam rzeczy osobiste), czy jest w miejscu tym widywany przez sąsiadów. Niewątpliwie przeprowadzenie tego rodzaju badania mieści się w kompetencjach rady, a jawi się ono jako niezbędne, gdy chodzi o ustalenie, czy radny posiadał prawo wybieralności w dacie wyborów samorządowych, bądź czy w późniejszym okresie go nie utracił. W niniejszej sprawie podjęto natomiast działania zmierzające do ustalenia, że miejscem stałego zamieszkania radnego jest S.. Poza oceną sądu pozostaje artykułowanie do różnych instytucji pytań głęboko wkraczających w sferę prywatności radnego, jednak zauważyć należy, że działania te nie były ukierunkowane na ustalenie, czy radny zamieszkuje pod deklarowanym adresem. Do tego wystarczyłoby poczynienie ustaleń w tym właśnie miejscu, czego zaniechano. Trafnie zatem Wojewoda ocenił, iż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do przyjęcia, że radny w dacie wyborów nie zamieszkiwał na terenie gminy P. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że radny został wpisany na listę wyborców w 2014 r. Radny nie złożył wniosku o wykreślenie z listy wyborców, a w roku 2018 r. Burmistrz P. podjął działania zmierzające do weryfikacji prawa wyborczego K. O.. Skoro działania te nie doprowadziły do wykreślenia go z listy wyborców, to należy – zdaniem sądu, przyjąć, że w dacie wyborów posiadał on zarówno czynne jak i bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2018 r. Żaden ze zgromadzonych przez organ dokumentów nie przeczy tej tezie, zatem nie było podstaw do twierdzenia, że K. O. w dniu 22 października 2018 r. nie posiadał biernego prawa wyborczego w wyborach do Rady Miejskiej w P.. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do utraty prawa wybieralności w późniejszym okresie. W świetle zgromadzonych dowodów nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, iż radny nie zamieszkuje na terenie gminy P. Nie przesądza o tym, wbrew wywodom skarżącej okoliczność nabycia mieszkania w innej miejscowości, czy ponoszenia opłat związanych z jego utrzymaniem. W obecnych czasach nie jest niczym nadzwyczajnym posiadanie jednego lub kilku mieszkań, co samo w sobie nie przesądza o zamieszkaniu pod określonym adresem. Oczywistym jest także, iż posiadanie mieszkania, bądź kilku mieszkań wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów ich utrzymania. W badanej sprawie – jak słusznie zauważył Wojewoda, nie wykazano ani tego, że radny zmienił miejsce zamieszkania, ani tego, że on i jego rodzina nie mieszkają na terenie gminy P. . Nie stanowi dowodu zamieszkiwania w innej miejscowości to, że dzieci radnego nie korzystają z placówek oświatowych na terenie gminy P. , skoro – w zależności od wygody i możliwości rodziców, mogą one korzystać z placówek, w tym niepublicznych, na terenie sąsiednich gmin, które w ocenie rodziców mają wyższy poziom, lub dysponują lepszym zapleczem naukowo – dydaktycznym. Podobnie dowodu takiego nie stanowi brak opłat za wywóz odpadów, skoro deklaracja mogła zostać złożona przez właściciela lokalu, w którym radny zamieszkuje. Sąd nie podzielił również stanowiska, iż okoliczność wskazania przez radnego innego, aniżeli deklarowany adres zamieszkania, adresu korespondencyjnego (adresu mieszkania w S.), przesądza o faktycznym miejscu zamieszkania. Wskazywanie adresu do korespondencji jest dopuszczalną praktyką i może być podyktowane różnymi – nie tylko zamieszkaniem, względami. W ocenie sądu wygaśnięcie mandatu radnego w badanej sprawie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby organ dysponował takimi dowodami, które świadczyłyby o tym, że radny nie posiadał miejsca stałego zamieszkania na terenie gminy P. w dacie wyborów samorządowych, bądź przestał tam zamieszkiwać już po wyborach. Tymczasem organ nie dysponuje żadnymi dowodami odnośnie braku miejsca zamieszkania radnego w dacie wyborów, a jedynie pewnymi poszlakami, które mogłyby świadczyć o tym, że centrum interesów życiowych radnego koncentruje się w innym aniżeli deklarowane miejscu zamieszkania. Jednocześnie organ nie dokonał żadnej oceny składanych przez radnego oświadczeń, w szczególności oświadczenia złożonego na sesji rady, w którym wprost oświadczył on, że zamieszkuje na terenie gminy P. Nie dokonano także oceny dokumentów, z których wynika, że radny został – na wniosek, umieszczony na liście wyborców i nie został z niej wykreślony w wyniku weryfikacji w 2018 r. Nie oceniono również przedłożonych przez radnego dokumentów świadczących o jego aktywności na terenie gminy P. . Przede wszystkim jednak nie dokonano żadnych ustaleń w miejscu deklarowanego przez niego miejsca zamieszkania. Wywody organu odnośnie życia rodzinnego radnego są o tyle nieprzekonujące, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby poczyniono jakiekolwiek wiarygodne ustalenia w przedmiocie miejsca zamieszkania jego rodziny (informacja ze wspólnoty mieszkaniowej, na którą powołuje się organ zwiera jedynie określenie liczby osób zgłoszonych do zamieszkania). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę doniosły charakter instytucji wygaśnięcia mandatu radnego i jego skutki, należało uznać, że poczynione ustalenia nie stanowiły wystarczającej podstawy do jej zastosowania w odniesieniu do radnego K. O., jakkolwiek można się zgodzić z organem, że w takich sytuacjach obowiązkiem radnego winien być czynny udział w wyjaśnieniu swojej sytuacji. Ujawnione przez Wojewodę naruszenia prawa należało zatem ocenić jako istotne i stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Z opisanych wyżej względów sąd nie podzielił zarzutów skargi, nie doszło bowiem do naruszenia art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) k.w. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza również art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób wskazywany w skardze. Wbrew wywodom skarżącej organ nadzorczy ma kompetencje do oceny zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a przytoczony przepis nie wyłącza z tej kompetencji uchwał podejmowanych w oparciu o przepisy Kodeksu wyborczego. Za taką wykładnią przepisów przemawia również przewidziany w art. 383 § 4 k.w. obowiązek niezwłocznego przekazania uchwały wojewodzie, którego zadaniem jest zbadanie jej zgodności z przepisami prawa, a badanie to winno mieć charakter nie tylko formalnoprawny, ale także merytoryczny. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej, bowiem zwrócenie się do właściwego urzędu skarbowego o nadesłanie wskazanych w skardze dokumentów stanowiłoby w istocie prowadzenie przez sąd postępowania dowodowego, co jest niedopuszczalne. Tego rodzaju dokumenty, o których mowa we wniosku organ mógł pozyskać od samego zainteresowanego, bądź uzyskać od niego wyjaśnienia w tym zakresie na posiedzeniu rady, którego efektem było podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Z tych względów sąd, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.