II SA/Sz 1166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skarg J. B. i K. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi.

Wojewoda Z. zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. nr 1257) w związku z art. 112, art. 113 ust. 1 i 3, artll9, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 oraz art. 6 pkt.9 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust.l,2,3,5 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), w wyniku rozpatrzenia odwołania – wniesionego przez pełnomocnika reprezentującego J. B. - od decyzji [...] Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...], w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, za działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] S., przejmowaną przez Gminę Miasto S., na realizację celu publicznego - cmentarz komunalny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy: Wnioskiem z dnia 08 października 2015 r., znak: [...], P. S. wystąpił o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miasto S. nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność Pana J. B. w udziale do [...] części, Pani K. B. w udziale do [...] części, Pani W. G. w udziale do [...] części oraz Pani M. S. w udziale do [...] części. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest trawą i pojedynczymi samosiejkami drzew i krzewów. Nieruchomość niezbędna jest na realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na założeniu cmentarza poprzez powiększenie cmentarza funkcjonującego w sąsiedztwie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2006 r. (zmieniony uchwałami Rady Miasta Szczecin Nr XVI/421/07 z dnia 20 grudnia 2007 r., Nr XX/541/08 z dnia 07 kwietnia 2008 r., Nr LI/1316/10 z dnia 27 września 2010 r.), obszar działki nr [...] oznaczony jest jako teren elementarny [...] z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny – inwestycję celu publicznego. Do wniosku dołączona została dokumentacja z rokowań prowadzonych pomiędzy Prezydentem Miasta S., a współwłaścicielami nieruchomości, z której wynika, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie ustalenia warunków umożliwiających nabycie w drodze umowy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem Wojewody Z. z dnia [...] r. znak: [...] – działającego z wniosku P. S. – wyznaczono do prowadzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego Starostę G. , który określił dla wymienionych wyżej właścicieli ustawowy dwumiesięczny termin do zawarcia umowy zbycia działki nr [...] na rzecz Gminy Miasta S.. Po upływie powyższego terminu, Starosta [...] – działając w oparciu o art. 115 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) – zwanej dalej "u.g.n" – zawiadomił pismem z dnia 29 stycznia 2016r strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie starosta zlecił oszacowanie wartości wywłaszczanego gruntu rzeczoznawcy majątkowemu – A. Z.-D. (nr. uprawnień [...]) – która określiła, w operacie z dnia [...] wartość działki nr [...] w kwocie: [...] zł. Następnie, w dniu 6 maja 2016r., Starosta [...] przeprowadził wymaganą ustawowo rozprawę administracyjną. Na zlecenie pełnomocnika J. B., operat szacunkowy z dnia [...] r., został poddany ocenie – co do jego prawidłowości – przez Z. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu 20 stycznia 2017r., Komisja Opiniująca działająca przy wspomnianym stowarzyszeniu wydała opinię, w której to stwierdziła, iż operat został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może być wykorzystywany do celu na który został sporządzony. Wobec powyższego, decyzją [...] z dnia [...] r. znak: [...], Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta S., prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] S. oraz ustaleniu z tego tytułu odszkodowania w wysokości [...] zł, na rzecz współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, w związku z przeznaczeniem – w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24.04.2006r., zmienioną następnie Uchwałą NR LI/1316/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.09.2010r. (zwanym dalej: "planem miejscowym") – przedmiotowego terenu na realizacją celu publicznego –cmentarza komunalnego. Od ww. decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik J. B. kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda Z. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu niniejszej decyzji Wojewoda wskazał, że jako organ odwoławczy, powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania, utracił ważność i rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Organ II instancji powołał się na ustalenia K. O. przy Z. S. R. M. w S., która wydała 20.01.2017 r. opinię, potwierdzającą prawidłowość sporządzenia tego dokumentu. W ocenie organu odwoławczego starosta, rozpatrując sprawę na etapie I instancji nie miał zatem podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikających z tej opinii. Ponadto wskazał również, że żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, aby strona złożyła do akt sprawy środek dowodowy w postaci kontroperatu, do którego organ orzekający musi się odnieść w wydawanej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] zlecił raz jeszcze rzeczoznawcy majątkowemu – A. Z.-D. – wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Biegła ponownie przeprowadziła dowód z wartości nieruchomości i w dniu 6 grudnia 2017 r. sporządziła operat szacunkowy działki nr [...] określając jej wartość na sumę [...] zł. Na podstawie tego opreatu, Starosta [...] wydał kolejną decyzję [...] z dnia [...] znak: [...] - zwanej dalej "decyzją wywłaszczeniową", w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasta S., prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] S. oraz ustalenia z tego tytułu odszkodowania, w związku z przeznaczeniem – w miejscowym planie miejscowym przedmiotowego terenu na realizacją celu publicznego – cmentarza komunalnego. Ustalone odszkodowanie zostało przyznane odpowiednio – na rzecz współwłaścicieli przejmowanej nieruchomości, tj. J. B. (w wysokości [...] zł), K. B. (w wysokości [...] zł), W. G. (w wysokości [...] zł) oraz M. S. (w wysokości [...] zł). Jednocześnie, Starosta [...] zobowiązał P. S. do wypłacenia odszkodowania w trybie przewidzianym w u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, Starosta [...] wskazał przesłanki prawne oraz faktyczne, którymi kierował się podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sposób szczegółowy, organ I instancji opisał przebiegł postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza przebieg rokowań dotyczących nabycia przedmiotowej działki. Wskazał, że rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym. Starosta podał również, że działka [...] leży na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego – cmentarz komunalny. Mając powyższe na uwadze, jak również stwierdzając brak możliwości nabycia prawa własności w drodze umowy, starosta wskazał zaistnienie przesłanek wydania decyzji wywłaszczeniowej i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej organ I instancji dokonał oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego dowód z wartości wywłaszczanej nieruchomości stwierdzając, że operat spełnia wszystkie wymogi prawne dla tego dokumentu i może stanowić wiarygodny dowód na okoliczność ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość. Od ww. decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik J. B., który zakwestionował prawidłowość ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 130 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. – poprzez ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości; - art. 134 ust. 4 u.g.n poprzez przyjęcie, że alternatywny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości ogranicza się do jej użytkowania na tereny zielone, parki, podczas gdy jest to użytkowanie w charakterze cmentarza; - § 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie pod inwestycję jaką jest cmentarz jest wywłaszczeniem pod zieleń; - art. 77, 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia jedynie twierdzeń zawartych w aktualnym operacie szacunkowym. Zdaniem pełnomocnika, nieruchomości, które rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania, nie są nieruchomościami podobnymi, w związku z czym nieprawidłowo zastosowano tzw. zasadę korzyści. Wbrew stanowisku organu I instancji cmentarz nie jest wyłącznie terenem zielonym czy parkowym, ale jest terenem inwestycyjnym, na którym powinny znajdować się obiekty budowlane, takie jak dom przedpogrzebowy lub kostnica oraz odpowiednia infrastruktura w postaci alei, parkingów, utwardzonych dróg, i zdaniem pełnomocnika powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w operacie. W opinii skarżącego organ I instancji nie wskazał rzeczoznawcy żadnych wytycznych co do sposobu wyceny, a po wniesieniu uwag nie odniósł się do nich bezpośrednio, ale przekazał je biegłemu. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, sama decyzja jest powieleniem operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy. Nie wyjaśniono również, dlaczego pomiędzy operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, a operatem przedstawianym stronom w czasie rokowań przed wszczęciem postępowania zachodzi różnica aż [...] tys. złotych. Obowiązkiem organu jest ustalenie wysokości odszkodowania w słusznej wysokości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie jedynie na podstawie jednego operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną do wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania były przepisy zawarte ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności przepisy znajdujące się z odpowiednio w Rozdziale 4 u.g.n. "Wywłaszczanie nieruchomości" oraz Rozdziale 5. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" a także przepisy wykonawcze do ustawy tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem". Powołując się na treść przepisów regulujących wywłaszczenie i odszkodowanie organ odwoławczy uznał, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności może nastąpić tylko w przypadku realizacji celu publicznego i tylko w granicach ustanowionych przez ustawę. W niniejszej sprawie, realizacja budowy cmentarza komunalnego została zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24.04.2006 r., zmienioną następnie Uchwałą NR LI/1316/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.09.2010 r. i ponad wszelką wątpliwość stanowi taki cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n., który uzasadnia, w przypadku braku zgody stron na polubowne rozwiązanie, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Teren na którym leży przedmiotowa działka położony jest w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako [...] Zarówno w części opisowej jak również w części graficznej planu miejscowego, działka nr [...] przeznaczona jest pod cmentarz komunalny – inwestycję celu publicznego. sprawy Gmina Miasto S. przeprowadziła – wymagane ustawą – rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie doprowadziły one jednak do porozumienia. Prezydent Miasta S., wystąpił więc do Wojewody Z. o wyznaczenie organu, który przeprowadziłby postępowanie wywłaszczeniowe. W tym wypadku wojewoda wyznaczył Starostę G. , który najpierw wyznaczył stronom 2 miesięczny termin do zawarcia umowy, a po jego upływie wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Starosta przeprowadził – po wszczęciu postępowania – nakazaną przepisami rozprawę administracyjną, której głównym dowodem był operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie, określający wartość wywłaszczanego gruntu. W ocenie organu odwoławczego, zaszły wszystkie niezbędne przesłanki przewidziane przepisami prawa, do wywłaszczenia działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb każdego postępowania odszkodowawczego jest podstawowym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. W niniejszej sprawie podstawą do ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczaną w związku z przeznaczeniem w planie miejscowym działki nr [...] pod inwestycję celu publicznego - cmentarza komunalnego, był operat szacunkowy z dnia 06.12.2017r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią A. Z. – D. (nr. uprawnień [...]). Wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona wg. stanu nieruchomości na dzień [...] r., tj. na dzień sporządzenia operatu. Zakres operatu obejmował określenie rynkowej wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Stan nieruchomości został określony na podstawie badania dokumentacji m.in.: ewidencji gruntów i budynków, księgi wieczystej, mapy zasadniczej, oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Stan nieruchomości został określony na dzień [...] r. (pkt II 1.2.3. operatu). Według zamieszczonego opisu działka położona jest w S., w rejonie osiedla W. - ulic U. i Ł.. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się cmentarz, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny niezagospodarowane oraz nieruchomość z urządzonymi pod uprawy tunelami foliowymi. Działka – na dzień przeprowadzania oględzin – była nieużytkowana, porośnięta trawą, chwastami i drzewami (samosiejkami). Działka nie jest ogrodzona. Działka służy jako droga dojazdowa do zaplecza cmentarza. Działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka nie jest uzbrojona w media infrastruktury technicznej. Podczas oględzin została wykonana również dokumentacja zdjęciowa, odzwierciedlająca opisany wcześniej stan fizyczny nieruchomości. Rzeczoznawca, przeprowadził również badanie treści księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią KW nr [...] właścicielami wywłaszczanej działki są – J. B. (udział do [...] części), K. B. (udział do [...] części), M. S. (udział do [...] części) oraz W. G. (udział do [...] części). Dane z ewidencji potwierdzają stan prawny wynikający z księgi wieczystej. Rzeczoznawca – na podstawie weryfikacji wspomnianej wyżej dokumentacji planistycznej – ustalił przeznaczenie gruntu: jako inwestycja celu publicznego – cmentarz komunalny. Wycena objęła ustalenie wartości rynkowej gruntu. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości – rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. W myśl § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ponadto istotnym zagadnieniem było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Bowiem, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Badając możliwość zastosowania wspomnianej wyżej zasady korzyści, biegły poddał analizie ceny transakcyjne gruntów według aktualnego sposobu użytkowania (grunt niezabudowany - o charakterystyce rolnej), występujące na rynku regionalnym, obejmującym teren województwa zachodniopomorskiego oraz według alternatywnego sposobu użytkowania (tj. zgodnego z planem miejscowym – cmentarz komunalny) z terenu całej Polski. Biegły rozszerzył badanie rynku do terenu całego kraju albowiem stwierdził, że na rynku lokalnym obejmującym tereny dzielnicy W. i sąsiedniej dzielnicy S. nie odnotowano żadnej sprzedaży nieruchomości podobnych, tj. przeznaczonych pod inwestycję celu publicznego (w tym wypadku cmentarza). Wobec braku transakcji z rynku lokalnego, biegły rozszerzył badania rynku do obszaru regionu a następnie kraju. Na podstawie uzyskanych w ten sposób danych, biegły ustalił, że w latach [...] oraz [...] odnotowano transakcje sprzedaży gruntów niezabudowanych z przeznaczeniem pod cmentarz, jednakże w przeważającej części, miały one miejsce w mniejszych od S. miejscowościach. Z przeprowadzonej analizy wynikało też stwierdzenie, że korzystniejsze – w znaczeniu – wyższe, są ceny transakcyjne tego typu nieruchomości niż nieruchomości rolnych (tj. wg. aktualnego sposobu korzystania). Następnie, na podstawie badania preferencji nabywczych inwestorów rynku nieruchomości, biegły określił cechy nieruchomości, które mają największy wpływ na cenę i ustalił ich procentowy udział w kształtowaniu ceny całej nieruchomości (tabela - str. 15 operatu). Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że najważniejszymi cechami cenotwórczymi są – lokalizacja krajowa (waga cechy – 30%), lokalizacja szczegółowa (waga cechy – 20%), wielkość powierzchni (waga cechy –10%), uzbrojenie (waga cechy – 15%), sąsiedztwo (waga cechy 15%), dojazd (waga cechy -10%) Biegły ustalił również - dla każdej z przyjętych cech rynkowych - zakres skali ocen (str. 26 operatu). Spośród nieruchomości porównawczych biegły wybrał do porównań 6 nieruchomości (5 z terenu województwa zachodniopomorskiego, 1 – z terenu kraju), które jego zdaniem są najbardziej podobne pod względem charakterystyki do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny i umieścił w operacie ich niezbędną charakterystykę (str. 28 operatu). W dalszej kolejności przeprowadził porównanie nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określił wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. Obliczył potem skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek. W swoich obliczeniach biegły uwzględnił, występujące na rynku zmiany cen nieruchomości, wskutek upływu czasu (tzw. trend czasowy, który wyniósł 0,59%). Biegły, określił wartość ceny jednostkowej wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych (w tym wypadku [...] zł/m2), uzyskanych z porównań w poszczególnych parach oraz obliczył wartość nieruchomości jako iloczyn wartości jednostkowej i powierzchni nieruchomości. W rezultacie wartość rynkową gruntu (skorygowaną o upływ czasu) ustalono w wysokości [...] zł. Wynik został następnie szczegółowo omówiony, w treści operatu str. 29 Analizując treść badanego operatu, wojewoda nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w wycenie, szczególnie w kontekście zarzutów strony dotyczących niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych. W odniesieniu do zarzutu, w którym Skarżący wskazywał, że nieruchomościami porównawczymi są grunty położone w mniejszych miejscowościach niż S. i przez to wartość nieruchomości wycenianej została zaniżona, organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił różnicę położenia między nieruchomościami porównawczymi a nieruchomością wycenianą (m.in. w cesze pn. "Lokalizacja krajowa"), na korzyść tej drugiej, bowiem przyjął wartość tych cech na poziomie niższym niż działka wyceniana (dowód. Tabela str. 27 operatu). Dodatkowo, rzeczoznawca na str. 29 w pkt. 3 pt. "Omówienie wyniku", wyraźnie podkreśla, że ostateczna wartość jest o 19% wyższa od średniej cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne, bowiem odzwierciedla położenie nieruchomości wycenianej, w granicach administracyjnych miasta S.. Ponadto, pełnomocnik skarżącego kwestionował także metodologię wyceny przyjętą przez rzeczoznawcę i wskazuje, że teren cmentarza nie jest jedynie terenem zielonym przeznaczonym na miejsca grzebalne a przede wszystkim terenem inwestycyjnym, bowiem towarzyszyć będzie mu infrastruktura jak - kaplica, miejsca postojowe oraz drogi dojazdowe - i w związku z tym, biegły powinien w operacie uwzględnić ten fakt w wyliczeniach. Strona skarżąca podnosiła również, że poprzedni operat szacunkowy został sporządzony na kwotę [...]zł a obecny (aktualny) na kwotę [...]zł. Świadczy to o tym - zdaniem skarżącego - że dalsze prowadzenie postępowania może wygenerować w przyszłości jeszcze większe kwoty odszkodowania od obecnej. Za przykład wzrostu cen skarżący podaje - za artykułem w "G. W." z dnia [...]. - iż cyt. "Rynek mieszkań w S. jest rozgrzany. Poziom wzrostu cen jest abstrakcyjny". Wobec powyższych zarzutów organ II instancji stanął na stanowisku, że porównywanie wycenianej nieruchomości – przeznaczonej na cmentarz – z nieruchomościami mieszkaniowymi, nie ma żadnych podstaw merytorycznych. Są to odrębne segmenty rynku, które zdaniem organu odwoławczego nie rządzą się tymi samymi prawami. Nie można zatem budować na tej podstawie analogii, iż wzrost cen na rynku nieruchomości mieszkaniowych przekłada się w podobny sposób na wzrost wartości nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod cmentarze. Organ wskazał też, że kwestionowanie przez skarżącego sposobu wyceny czy doboru nieruchomości porównawczych jest w istocie kwestionowaniem wiadomości specjalnych, które leżą w wyłącznej gestii rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji – jak również przez stronę – nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 - Lex nr 2105357, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/G1 356/16 - Lex nr 2098278). Nadto, skarżący zarzucił Staroście, że oparł się – w sposób bezkrytyczny – na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...]. przez rzeczoznawcę majątkowego Panią A. Z.-D. (nr. uprawnień [...]) a decyzja wywłaszczeniowa jest wyłącznie powtórzeniem tez zawartych w tymże operacie. Pełnomocnik strony podkreśla, że organ nie oparł swojego rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego. Wskazuje on np. na okoliczność, iż starosta pominął w swoich rozważaniach, kwestię różnicy – wynoszącej [...] zł – która wystąpiła między wartością proponowaną na etapie rokowań, przez Prezydenta Miasta S. (w [...].), a wartością obecną, ustaloną przez Starostę G. (w decyzji wywłaszczeniowej). W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie mogą odnosić się do kwestii wysokości odszkodowania proponowanego przez Gminę Miasto S., na etapie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z dwóch powodów. Po pierwsze, rokowania mają charakter cywilny a nie administracyjno-prawny, w związku z tym organ nie dokonuje oceny dokumentów będących przedmiotem umowy cywilno-prawnej (w szczególności, nie odnosi się do wysokości kwoty wykupu proponowanej przez Prezydenta Miasta S.), a jedynie bada, czy rokowania takie miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym; po drugie – negocjacje odbyły się w [...] w związku z tym operat szacunkowy na podstawie, którego Prezydent Miasta S. prowadził negocjacje – na chwilę obecną – przedawnił się i nie może stanowić dowodu z wartości nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do wniosku pełnomocnika strony skarżącej, który domagał się przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej, a Starosta odmówił przeprowadzenia takiej rozprawy, Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji dopełnił ustawowego obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej – tuż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – tym samym zrealizował swój obowiązek prawny i nie było przesłanek do przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do treści – zarówno operatu szacunkowego jak i decyzji organu I instancji – organ odwoławczy stwierdził, że starosta w sposób prawidłowy ocenił przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w przedmiotowej sprawie, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i przeanalizował cały materiał dowodowy. Organ I instancji prawidłowo uznał że przedłożony przez biegłego operat szacunkowy, może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie na okoliczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przez Gminę Miasto S. przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego – prawidłowo przekazał biegłemu wnoszone uwagi, dotyczące operatu szacunkowego. W opinii organu rozpatrującego odwołanie, jeżeli zastrzeżenia dotyczą procedury wyceny czy doboru nieruchomości porównawczych – a więc wiadomości specjalnych - starosta ma nie tylko prawo, ale i obowiązek przekazać tego typu uwagi do rzeczoznawcy, sam bowiem nie posiada wiedzy specjalistycznej, żeby odnieść się merytorycznie do takiego rodzaju zarzutów. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji, rolą organu jest ocenić odpowiedź biegłego na zarzuty strony, pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, logiki wywodu i rzetelności, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do aktualnego operatu sporządzonego w dniu [...] r. organ wyjaśnił, że – sporządzony również przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego - zawierał takie same ustalenia co operat z [...] r., z tą jedynie różnicą, że wartość nieruchomości została uaktualniona – o tzw. trend czasowy – na dzień wyceny (tj. na 6 grudzień 2017r.). Organ zwrócił uwagę, że aktualny operat nie został ponownie – w trybie art. 157 u.g.n. – poddany weryfikacji przez stronę skarżącą. Skarżący nie przedstawił również kontroperatu, który miałby dowodzić innej wartości nieruchomości. W opinii organu II instancji, przedstawione okoliczności świadczą o prawidłowości metodologii zastosowanej przez biegłego oraz poprawności przeprowadzenia dowodu z wartości wywłaszczanej nieruchomości. Na powyższa decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnieśli J. B. oraz K. B.. W skardze J. B. zrzucił organowi: 1. Błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez stwierdzenie, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości droga publiczna zachodzi swą powierzchnią na działkę [...], 2. Naruszenie art. 99 i art. 93 ust. 3 i art. 120 Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami, poprzez dokonanie wywłaszczenia właścicieli działki nr [...], wskutek której pozostała działka nr [...] utraciła dostęp do drogi publicznej i wszystkie swe walory użytkowe, a nie została po dziś dzień ustanowiona do niej droga publiczna, zamiast wywłaszczenia całej działki [...] 3. Naruszenie art. 114 Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 75 §1 kpa, art. 76 §1 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 104 §2 kpa, art. 106 kpa, art. 107 §3 kpa poprzez nieudostępnienie przez Miasto S. wszystkich wycen jakie zostały sporządzone w czasie rokowań, próbę ich ukrycia przed organami obu instancji prowadzącymi postępowanie o wywłaszczenie mojej własności. 4. Naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami, które regulują zasady ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości zwiększa jej wartość w porównaniu z aktualnym sposobem jej użytkowania, poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż tereny pod cmentarz należy kwalifikować jako tereny pod zieleń, zamiast jako tereny o charakterze inwestycyjnym - zgodnie z obecną linią orzeczniczą Sądów Administracyjnych 5. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 7 i § 3 kpa w związku z art. 84 § 3 kpa poprzez oparcie decyzji o opinię biegłej Pani A. Z. - D., która ze względu na konflikt interesów w postaci wielokrotnego wykonywania usług wycen nieruchomości dla Gminy Miasto S., winna wyłączyć się od rozpoznawania mojej sprawy jako biegła. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz strony kosztów według norm przepisanych Podobne zrzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji postawiła K. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych W odpowiedzi na skargi Wojewoda Z. wniósł o ich oddalenie. Uczestnicy postepowania W. G. oraz M. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. Sad postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt IISA/Sz 1166/18 i II SA/Sz 1167/18 do wspólnego prowadzenia i wyrokowania i prowadzić je dalej pod sygn. II SA/Sz 1166/18. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia wysokości odszkodowania. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości szczegółowo uregulowana została w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości", Dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 121, dalej jako: "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jest ona instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Szczególny charakter przedmiotu orzekania w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości skutkuje tym, że organy administracji publicznej w toczącym się postępowaniu zobowiązane są dowieść wystąpienia wszystkich określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o pozbawieniu albo ograniczeniu praw do nieruchomości. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że podjęta w sprawie decyzja Wojewody Z. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta S. nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr [...] oraz o ustaleniu z tego tytułu na rzecz właścicieli odszkodowania została wydana zgodnie z zachowaniem procedury określonej w cyt. ustawie. Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 9 u.g.n. celem publicznym jest między innymi zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Słusznie w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności może nastąpić tylko w przypadku realizacji celu publicznego i tylko w granicach ustanowionych przez ustawę. W niniejszej sprawie, realizacja budowy cmentarza komunalnego została zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24.04.2006 r., zmienioną następnie Uchwałą NR LI/1316/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.09.2010 r. i ponad wszelką wątpliwość stanowi taki cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n., który uzasadnia, w przypadku braku zgody stron na polubowne rozwiązanie, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Teren na którym leży przedmiotowa działka położony jest w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako [...] Zarówno w części opisowej jak również w części graficznej planu miejscowego, działka nr [...] przeznaczona jest pod cmentarz komunalny - inwestycję celu publicznego. Jak wynika z pozostałych akt sprawy Gmina Miasto S. przeprowadziła – wymagane ustawą – rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie doprowadziły one jednak do porozumienia. P. S., wystąpił więc do Wojewody Z. o wyznaczenie organu, który przeprowadziłby postępowanie wywłaszczeniowe. W tym wypadku wojewoda wyznaczył Starostę G. , który najpierw wyznaczył stronom 2 miesięczny termin do zawarcia umowy, a po jego upływie wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Starosta przeprowadził - po wszczęciu postępowania - nakazaną przepisami rozprawę administracyjną, której głównym dowodem był operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie, określający wartość wywłaszczanego gruntu. Decyzja Starosty [...] z [...] r. zwiera wszystkie elementy określone w art. 119 ust. 1 pkt.1-7 u.g.n. Organy zarówno I jak i II instancji w sposób prawidłowy oceniły przesłanki wywłaszczenia zaś w odniesieniu do organu I instancji należy stwierdzić, że w sposób należyty przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotem wywłaszczenia jest działka oznaczona nr [...] powstała wyniku podziału (decyzja podziałowa z dnia [...] r.) nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha. Druga działka o nr [...] pozostała nadal wspólnością skarżących oraz uczestniczek postępowania M. S. i W. G.. Zgodnie z art. 113 ust.3 u.g.n. 3. wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Zatem należy uznać, że przepis ten stanowi instrument zabezpieczający interesy właściciela, któremu pozostała po wywłaszczeniu okrojona nieruchomość. Nie ustanawia generalnej zasady, że właściciel może w takim przypadku domagać się odkupienia od niego reszty nieruchomości, lecz przyznaje mu roszczenie oparte na analizie skutków decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2012 r. II CSK 265/11). Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości powstałych po wywłaszczeniu, które wskutek wywłaszczenia nie nadaję się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego. Żądanie skarżących dotyczące nabycia pozostałej działki nr [...] niepodlegającej wywłaszczeniu pod rozbudowę cmentarza ma charakter cywilnoprawny i w razie sporu podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny ( por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r. I OSK 1620/07), w tym zakresie zarzut skarżących należy uznać za niezasadny. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania należy uznać je za nieuzasadnione. Przepisy regulujące odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zwarte są w rozdziale 5 u.g.n. od art 128 – 135. Operat stanowiący podstawowy dowód w sprawie podlegał ocenie przez organ administracyjny, stosownie do art.77, art.80 k.p.a. w szczególności organ rozpoznając sprawę ma obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji odwoławczej wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 6 grudnia 2017 r. prawidłowo uznając, iż operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzuty skarżących dotyczące wysokości ustalonego odszkodowania w odniesieniu do poprzednich operatów nie mogą być uwzględnione bowiem nie zostały one sporządzone do celu wywłaszczeniowego lecz na użytek rokowań, które są czynnościami cywilnoprawnymi. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 2 czerwca 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. operat ten nie może być wykorzystany do innego celu niż określony w treści operatu i nie może być włączony do jakiegokolwiek innego dokumentu, pisma lub oświadczenia bez pisemnej zgody rzeczoznawcy. Na użytek przedmiotowego postępowania został sporządzony operat z dnia 6 grudnia 2017 r. i tylko on podlega ocenie jako dowód w sprawie. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Z takiego uprawnienia skarżący skorzystał w przypadku poprzedniego operatu z dnia 24 marca 2016 r. sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę. Skarżący mogli też przedstawić kontroperat czego nie uczynili, który miałby dowodzić innej wartości nieruchomości i który podlegałby ocenie dowodowej przez organ administracyjny na zasadach przewidzianych w k.p.a. W tym stanie prawnym na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec braku podstaw do uwzględnienia skarg należało je oddalić.