II SA/Sz 1142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. C. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2017 r. J. C. zwróciła się do Burmistrza Gminy G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią O. G. . Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz G. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej zwaną "u.ś.r.", odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię O. G. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w przypadku O. G. są osoby spokrewnione w linii prostej, na których ciąży obowiązek alimentacyjny przed wnuczką - J. C., a które zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. mogą zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji stwierdził zatem, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz babci. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. podnosiła, że jest jedyną osobą w rodzinie, która wyraziła wolę podjęcia się opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, z którą obecnie zamieszkuje i sprawuje nad nią opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej zwaną "K.p.a.", oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1a u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż O. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., a ustalona niepełnosprawność istnieje od 79 roku życia. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią złożyła wnuczka J. C., która mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dalej Kolegium podało, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią. W związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Wywiązuje się z podjętego obowiązku bez zastrzeżeń - według wywiadu środowiskowego z dnia 16 maja 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, istotne jest jednak, że O. G. ma troje dzieci zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji niż wnioskodawczyni w rozumieniu art. 132 k.r.o., są to: - córka osoby wymagającej opieki, lat [...] - I. C., zamieszkuje poza miejscowością, w której obecnie przebywa matka, zamężna, czynna zawodowo. Brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy zawodowej, również w wywiadzie środowiskowym nie zgłasza problemów zdrowotnych. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonkiem. Nie wyraża woli podjęcia opieki nad matką. Jako uzasadnienie podała konieczność pracy w systemie zmianowym, problemy alkoholowe męża; - syn osoby wymagającej opieki, lat [...], o którym dane osobowe organ pierwszej instancji uzyskał z rejestru mieszkańców Gminy D. - Z. G. na podstawie wywiadu środowiskowego, żonaty, [...], czynny zawodowo. Brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy zawodowej, również w wywiadzie środowiskowym nie zgłasza problemów zdrowotnych. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. W domu jednorodzinnym, którego jest właścicielem zamieszkują również jego pełnoletnie dzieci i wnuczka, prowadzące odrębne gospodarstwa domowe. Nie wyraża woli podjęcia opieki nad matką. Jako uzasadnienie podaje konieczność pracy żony w systemie zmianowym; - syn osoby wymagającej opieki, lat [...], o którym dane osobowe organ pierwszej instancji uzyskał z rejestru mieszkańców Prezydenta W. - M. G., w sprawie którego nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, ze względu na brak możliwości nawiązania przez pracownika socjalnego kontaktu i nie odbieranie korespondencji. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że powyższe okoliczności nie uzasadniają odstąpienie od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i przyznania świadczenia skarżącej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające dzieciom osoby wymagającej opieki spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki. Obowiązani nie legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec babci warunkująca przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że dzieci nie wyrażają woli opieki nad matką, a pozostawanie w zatrudnieniu podają jako uzasadnienie odmowy wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego nie stanowią okoliczności obiektywnych umożliwiających nie wywiązanie się z tego obowiązku. Obiektywnymi okolicznościami nie jest również brak kontaktu jednego z synów z matką, ani praca zmianowa, ani skłonności alkoholowe członka rodziny. Są to okoliczności zależne od woli osób obowiązanych i jako takie nie mogą skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wpływu na rozstrzygnięcie nie mogło mieć również to, że skarżąca od pewnego czasu podjęła się sprawowania faktycznej opieki nad babcią nie uzgadniając warunków sprawowania tej opieki z innymi członkami rodziny obowiązanymi w bliższej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego i do tego dostosowała swoją sytuację zawodową i osobistą. W tych okolicznościach na rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu poczucie odpowiedzialności wnuczki względem babci, czy fakt istnienia między babcią i wnuczką więzi uczuciowej. Kolegium zwróciło uwagę, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują kwestii opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki i nie obligują do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustalają natomiast w sposób precyzyjny, która z osób obowiązanych i po spełnianiu jakich przesłanek może otrzymać rekompensatę finansową ze strony Państwa za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Orzekający organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego i jest on obowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Powyższą decyzję Kolegium J. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. a, zarzucając naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 2 i 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej obie decyzje, zarówno organu I instancji, jak i II instancji są nieuzasadnione oraz niezgodne z obowiązującymi przepisami i wykładnią prawa. Zdaniem skarżącej, wobec niemożności sprawowania opieki nad O. G. przez jej dzieci, ona staje się osobą zobowiązaną do tej opieki i rzeczywiście ją sprawuje rezygnując jednocześnie z pracy zawodowej, a jako taka osoba winna mieć również prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem tej opieki. W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanej w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., w sytuacji gdy opiekę nad niepełnosprawną sprawuje wnuczka, a podjęcie się opieki przez dzieci niepełnosprawnej jest niemożliwe ze względu na fakt wykonywania przez nie pracy zawodowej. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...). Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki i może być ona sprawowana wyłącznie przez skarżącą. Trudno bowiem wymagać by dzieci pracujące zawodowo i będące w wieku zbliżającym je do emerytury, zrezygnowały z pracy zawodowej z powodu opieki nad matką, tym samym umniejszając tak swoje obecne, jak i przyszłe dochody, tj. wypracowywaną emeryturę, podczas gdy skarżąca, z racji wieku, mająca przed sobą wiele lat pozwalających na wypracowanie własnego zabezpieczenia finansowego gotowa jest do sprawowania opieki nad babcią. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem O. G. i to ona może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. Wyłożenie tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy, zasądzając od Kolegium zwrot kosztów dojazdu skarżącej do Sądu samochodem osobowym (7 l/100 km x 2 x [...] zł = [...] zł). Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do sytuacji skarżącej przedstawionej w rozpoznawanej sprawie.