II SA/Sz 1139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. w T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 t.j. ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. - o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2019 poz. 58), dalej zwanej "u.t.d.", po rozpatrzeniu odwołania A. B. T. P. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję (zezwolenie nr [...]) Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. zezwalającą przedsiębiorcy M. L. działającemu pod firmą [...] z siedzibą w P. wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K. - S. - U. , z ważnością do dnia [...] grudnia 2019 r. Powołany w uzasadnieniu powyższej decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r. przedsiębiorcy M. L., Starosta w oparciu o załączone do wniosku wymagane dokumenty w dniu [...] lipca 2019 r. udzielił zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. S.-U. z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2019 r. informując, że zezwolenie jest ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Od powyższej decyzji (zezwolenia) odwołał się przedsiębiorca - A. B. T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię lub błędne zastosowanie przedmiotowego prawa materialnego i wniósł o jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji (zezwolenia) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała na brzmienie przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 u.t.d., który stanowi, że organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odwołująca się spółka nie podziela stanowiska Starosty jakoby zaistniały przesłanki do wydania wymienionego zezwolenia w kontekście przywołanego przepisu ustawy. Zdaniem spółki po przeprowadzeniu własnej analizy rentowności prowadzonych usług w przedmiotowym zakresie (zwłaszcza w okresie wakacyjnym), w której uwzględniła doświadczenia z lat ubiegłych w zakresie realizacji wymienionych kursów, które i tak są prowadzone przez kilku przewoźników, udzielone zezwolenie spowoduje dużą stratę w prowadzonej działalności gospodarczej spółki. Jednocześnie strona odwołująca się wskazała, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. informowała o ustawowym wymogu sporządzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na przedmiotowej trasie a w szczególności ilości miejsc, częstotliwości kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków (art. 22a ust. 3 u.t.d.) i jak twierdzi nie otrzymała informacji zwrotnej w tym zakresie. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] września 2019 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej zaskarżoną decyzję (zezwolenie) w mocy, organ ten argumentował, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami tak prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.d.t. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania zezwolenia w krajowym transporcie drogowym wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez starostę w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnych. Wnioskodawca wystąpił do Starosty o udzielenie przedmiotowego zezwolenia na linii K. - U. - K.. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się: zgoda Prezydenta Miasta K. (postanowienia z dnia [...] maja i [...] czerwca 2019 r. Nr [...]), zgoda Wójta Gminy U. (postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...]) jak też zgoda Prezydenta K. na korzystanie z wymienionych przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto K. (zgoda z dnia [...] kwietnia 2019r. Nr [...]). Zdaniem Kolegium podkreślenia wymaga również fakt, że na wniosek odwołującej się z dnia [...] maja 2019 r., Starosta zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. dopuścił spółkę do udziału w postępowaniu na prawach strony, a tym samym była ona uprawniona do zapoznania się z aktami sprawy (doręczenie zawiadomienia w dniu [...] czerwca 2019 r.). Organ odwoławczy argumentował również, że w dniu [...] maja 2019 r. organ pierwszej instancji dokonał analizy sytuacji wymienionej w zakresie regularnego przewozu osób (protokół Nr [...]) przez posiadacza zezwolenia przy obsłudze linii komunikacyjnej nr [...]. Z powyższej analizy wynika, że wydanie zaskarżonego zezwolenia nie powinno stanowić zagrożenia dla już istniejących przewoźników, a z uwagi na fakt, że jest to linia sezonowa (w okresie sezonu letniego) należy domniemywać, że zapotrzebowanie na przewozy pomiędzy K. a U. ulegnie znacznemu zwiększeniu. Ponadto z konkluzji wymienionej analizy wynika, że godziny odjazdów wnioskodawcy na opisywanej trasie w obu kierunkach nie pokrywają się z obecnie funkcjonującymi na tej linii rozkładami innych przewoźników. Skargę na powyższą decyzję Kolegium, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyła A. B. T. P. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz - przepisów prawa materialnego tj. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 22a ust. 3 u.t.d. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca wskazała, że spółka już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z dnia [...] maja 2019 r. informowała o fakcie prowadzenia przewozu w ramach linii regularnej na trasie K. - U. przez pięć podmiotów świadczących przewóz na dłuższych odległościach, w których przypadku trasa K. - U. stanowi odcinek na przebiegu dłuższej trasy. Spółka wskazywała również, że nowe połączenie na tej trasie stanowiło będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, zarówno ze względów technicznych, jak i finansowych. Dodatkowo wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. spółka przedłożyła Analizę Rentowności działalności przewozowej A. na linii relacji K. -U. . W ocenie skarżącej decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 22a ust. 3 u.t.d. albowiem organ ten w toku prowadzonego postępowania nie przeprowadził we właściwy sposób wymaganej przepisem art. 22a ust. 3 u.t.d. analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. W szczególności za taką analizę nie można uznać notatek poczynionych w treści protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Treść protokołu sprowadza się do podania weryfikacji godzin odjazdów z przystanków K. i U. w kursach realizowanych przez dwóch przewoźników tj. A. B. T. P. sp. z o.o. oraz U. T.-P. P. W. oraz zamieszczenia wyników zestawienia godzin odjazdów tych przewoźników z nowo proponowaną linią na tej trasie. Brak jest jakiejkolwiek analizy dostosowania istniejącej komunikacji do potrzeb społecznych oraz analizy przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych. Przepis ust. 5 art. 22a u.t.d. wskazuje na to, co musi zostać uwzględnione przy sporządzeniu analizy, natomiast sama analiza, której przeprowadzenia wymaga przepis art. 22a ust. 3 u.t.d. powinna być analizą sytuacji rynkowej i ustawodawca wymaga jej przeprowadzenia przed podjęciem decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km. Biorąc pod uwagę, iż jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia na wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest wykazanie, iż projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, oczywistym jest w ocenie skarżącej, iż ta analiza sytuacji rynkowej powinna obejmować swym zakresem rentowność istniejących linii oraz wpływ pojawienia się nowej linii na tą rentowność. Nie dość, że protokół nr [...] w ogóle nie zawiera rozważań w tym zakresie, to całość wnioskowania sprowadza się do konstatacji, iż nowa linia nie powinna być zagrożeniem z uwagi na fakt, iż jest to linia sezonowa. Spółka podkreśliła przy tym, że organ nie dokonał żadnej analizy rentowności istniejących linii, a całość jego wnioskowania oparta jest na zestawieniu godzin odjazdów linii istniejących oraz linii proponowanej. Spółka wskazała również, że mimo przedłożenia analizy rentowności działalności przewozowej A. na linii relacji K. - U. w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc po dacie sporządzenia protokołu nr [...]. organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonych przez nią dowodów, a wydając decyzję udzielającą zezwolenia nie zakwestionował przedstawionych przez spółkę wyliczeń wskazujących na utratę rentowności prowadzonej przez nią linii w przypadku dopuszczenia kolejnego przewoźnika na przedmiotowej trasie. Skarżąca wskazała również na podjęte przez organ I instancji działania wywołane pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., a więc datowanym na miesiąc po sporządzeniu protokołu nr [...], skierowanym do przedsiębiorcy U. T.-P. P. W. obsługującego linie regularną na trasie K. - U. o informacje czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla linii obsługiwanej przez tego przewoźnika i czy ujemnie wpłynie na rentowność tej linii. W odpowiedzi z dnia z dnia [...] lipca 2019 r. P. W. wskazał, iż wprowadzenie kolejnego przewoźnika istotnie wpłynie na rentowności prowadzonej przez niego linii. Również to stanowisko nie znalazło odzwierciedlenia w żadnych analizach prowadzonych przez organu I instancji w toku postępowania. W ocenie spółki Starosta w jakikolwiek sposób nie odniósł się do przedstawionych przez nią dowodów, ani nie wykazał, iż wprowadzenie nowej linii na przedmiotowej trasie nie doprowadzi do zagrożenia dla istniejących na tej trasie linii regularnych. Odnośnie braków w przeprowadzonym postępowaniu, skarżąca argumentowała, iż wbrew obowiązkowi rozpatrzenia całości sprawy przez organ II instancji, Kolegium nie przeprowadziło w praktyce żadnego postępowania dowodowego i nie odniosło się do zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji tego organu sprowadza się do stwierdzenia, iż decyzja organu pierwszej instancji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zdaniem strony wszystkie wnioski organu II instancji oparte są o ustalenia zawarte w protokole z nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium nie odniosło się zarówno do braku sporządzenia analizy zgodnie z przepisem art. 22a ust. 3 u.t.d. przed wydaniem zezwolenia, bo jak, w ocenie spółki, wykazano powyżej za taką analizę nie można uznać protokołu nr [...] ze względu na niespełnianie przez ten dokument wymogów ustawowych w zakresie analizy sytuacji rynkowej, zarówno na poziomie formalnym, poprzez uwzględnienie elementów określonych w ust. 4 art. 22a u.t.d., jak również niezrealizowanie celu postawionego przez ustawodawcę dla tej analizy tj. oceny wpływu na istniejące linie. Podsumowując swoje wystąpienie skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się również do dowodów przedstawionych przez spółkę w toku postępowania tj. analiz wpływu na rentowności prowadzonej przez nią działalności przewozowej na trasie K. - U. , a tym samym zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia zezwolenia na nową linię regularną w transporcie drogowym, a w szczególności nie podważył lub odmówił zasadności twierdzeń spółki, co do zagrożenia dla istniejących linii regularnych, jakie stanowiło będzie zezwolenia na prowadzenia nowej linii na tej trasie. Kolegium, w żaden sposób również nie wykazało, iż zachodzą jakiekolwiek okoliczności dające podstawę do podjęcia decyzji zezwalającej na prowadzenia nowej linii w sytuacji, w której będzie ona stanowiła zagrożenia dla linii regularnych już istniejących. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując odwołanie rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie jego dopuszczalności. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. Co do zasady wskazać należy, że stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych jest podmiot zamierzający taką działalność prowadzić. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), dalej "u.t.d.", nie regulują odmiennie kwestii legitymacji strony w takich sprawach, w związku z czym zastosowanie będzie miał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za ugruntowane w orzecznictwie NSA uznać należy stanowisko, w myśl którego pojęcie interesu prawnego należy ustalać według norm prawa materialnego i że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła pismem z dnia [...] maja 2019 r. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę K. w przedmiocie udzielenia zezwolenia M. L. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. -S. -U. . Organ I instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącą o dopuszczeniu jej do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie uzasadniając swojego stanowiska w tej sprawie. Organ odwoławczy, do którego A. B. T. P. Spółka z o.o. w T. wniosła odwołanie, winien w pierwszej kolejności zweryfikować prawo tego podmiotu do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze wszczynane jest na wniosek (nazywany odwołaniem) pochodzący od strony, a tym samym ustalenie, czy odwołujący jest stroną zawsze powinno być jedną z pierwszych czynności postępowania odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie to oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Ustalenie, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje status strony skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Z treści decyzji Kolegium nie wynika, żeby organ ten badał uprawnienie skarżącej do wniesienia odwołania, a tym samym jej status w toczącym się postępowaniu. Przyznanie przez organ I instancji statusu strony nie oznacza, że okoliczność ta nie wymaga weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Nawet doręczenie decyzji podmiotowi biorącemu udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie legitymizuje jego uprawnień jako strony postępowania. Podsumowując powyższe, o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tego podmiotu albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jej interes jako interes prawny. Skoro organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń czy odwołanie złożył podmiot posiadający przymiot strony, a zatem - czy może skutecznie domagać się przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, to decyzji tego organu nie można uznać za odpowiadającą kryterium legalności. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Rzeczą organu II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie zatem w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń w powyższym zakresie, od wyniku których uzależnione będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego przez skarżącą. Organ winien mieć przy tym na uwadze, na co już wyżej sąd zwrócił uwagę, że nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być – jak już wyżej wskazano - na przepisie prawa materialnego (por. - wyrok NSA z 25 maja 2005 r. OSK 1271/04- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.