II SA/Sz 1138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił wnioskodawczyni E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką R. C.. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z wymienionych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust, 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności wnioskodawczym osiągnęła już wiek emerytalny i nigdy zawodowo nie pracowała, a świadczenie usługi w ramach umowy zlecenia przez dwie godziny dziennie w okresie od dnia [...] marca 2022 r. do dnia [...] kwietnia 2022 r. trudno uznać za rezygnację z pracy. Ponadto matka wnioskodawczyni ma ustalony stopień niepełnosprawności od 72 roku życia, w związku z czym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Organ ustalił, że Strona ma przyznane prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu. Wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalił E. K. prawo do renty rodzinnej na stałe. Ponadto z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2022 r. wynika, że ww. nie ma przyznanych innych świadczeń w zbiegu. Organ uznał, że renta rodzinna nie została ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 ww. ustawy, a analiza zebranej dokumentacji w sprawie wykazała, że Wnioskodawczym nie posiada prawa do innego świadczenia emerytalno - rentowego. Zatem nie nastąpił zbieg renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi negatywnej przesłanki dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr SKO. 4111.2038.2022 na podstawie: - art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), - art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 615 ze zm.), - art. 2 ustawy7 z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz.570), utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Osoba wymagająca opieki - R. C. jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...].10.2004r. znak: [...], zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...].09.2004r. Wnioskodawczyni jest córką R. C. i w ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ciąży bowiem na niej obowiązek alimentacyjny względem matki. Posiada prawo do renty rodzinnej, przyznanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].06.2017r. jednakże okoliczność ta nie stanowi negatywnej przesłanki dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. E. K. sprawuje osobistą opiekę nad matką, co zostało potwierdzone w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w S. w dniu [...].06.2022r. W ramach sprawowanej nad matką opieki wykonuje czynności higieniczno - pielęgnacyjne przy matce, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, organizuje wizyty lekarskie, wyprowadza na wózku inwalidzkim na spacery. Ponadto co wynika z akt sprawy wnioskodawczyni jest wdową, nigdy nie pracowała zawodowo, od 2017 roku pobiera rentę rodzinna po zmarłym mężu. Od śmierci ojca, tj. trzech lat zamieszkuje wspólnie z matką i sprawuje nad nią opiekę. Strona ubiegała się już o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką wnioskiem złożonym w dniu 1 września 2021r., jednakże organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia decyzją z dnia [...].09.2021r. Nr [...], a na skutek odwołania strony, tutejsze Kolegium decyzją z dnia [...].12.2021r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Wówczas Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i braku przyczynowo – skutkowego. Od dnia [...] marca 2022r. do dnia [...] kwietnia 2022r. wykonywała umowę agencyjną/umowę zlecenia w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., w ramach której od poniedziałku do piątku, w godzinach od 12.00 do 14.00 roznosiła ulotki. Podczas jej nieobecności matka zostawała sama, kilka razy zdarzyło się, że mogła liczyć na odwiedziny sąsiadki, które nie trwały dłużej niż 20 minut. Powyższe - w ocenie Kolegium - świadczy, że zakres sprawowanej przez E. K. opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej. Nadto, co organ podkreślił, że zatrudnienie skarżącej było pozorne, miało na celu wyeliminowanie negatywnej przesłanki dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze - w ocenie Kolegium - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi - bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Strona od wielu lat nie podejmuje zatrudnienia, a nadto osiągnęła już wiek emerytalny, zatem przyczyną niepodejmowania zatrudnienia nie była okoliczność konieczności sprawowania długotrwałej lub stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca urodzona w 1960 roku jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego i zdolności podejmowania zatrudnienia, jest ze względu m.in. na możliwości fizyczne i brak w ogóle stażu pracy wyłączona z rynku pracy. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca wymaga, aby niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ten związek przyczynowo - skutkowy powinien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź rezygnuje z prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu poddał krytyce stanowisko organu I instancji, który jako przesłankę negatywną wskazał art. 17 ust.1b ustawy. Kolegium powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdziło, że osoby opiekujące się dorosłymi niepełnosprawnymi, powinny być traktowane w taki sam sposób, niezależnie od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby zaliczonej do kategorii osób dorosłych w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych a art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Zatem organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ II instancji przyjął zatem, iż organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze tej zarzuciła: • naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; Wobec tak postawionego zarzutu wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przechodząc do rozważań wynikających z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest to, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącą obciążał obowiązek alimentacyjny o jakim mowa w tym przepisie względem matki, legitymującej się wydanym [...] października 2004 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną po stronie R. C. możliwością samodzielnej egzystencji. Orzekające w sprawie organy administracji I i II instancji – nie kwestionując sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką - odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparły na braku związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją /niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki. Odnośnie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego braku (bezpośredniego) związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką należy podkreślić, że wniosek ten został oparty na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście należy zgodzić się z Kolegium tylko o tyle, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi bowiem konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W ocenie Sądu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. II SA/Łd 218/20 - LEX nr 3029117). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. W okolicznościach sprawy wobec powyższego trudno jednak zaakceptować stanowisko Kolegium, które wskazało, że skarżąca była bierna zawodowo ponieważ nigdy nie pracowała, od 2017 r. pobiera rentę rodzina po zmarłym mężu. Skarżąca pracowała przez krótki czas od [...].03. 2022 r. do [...].04.2022 r. od poniedziałku do piątku w godzinach od 12-14 na umowę zlecenia, co zdaniem organów miało charakter pozorny w celu wyeliminowania negatywnej przesłanki dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponadto organ wskazał na wiek skarżącej, który wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego i zdolności podejmowania zatrudnienia, jak i ze względu m.in. na możliwości fizyczne i brak w ogóle stażu pracy jest wyłączona z rynku pracy. Tak teza jawi się jako całkowicie dowolna, gdyż ustawodawca w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyraźnie przewidział możliwość podejmowania zatrudnienia przez emerytów. Nie sposób też przyjmować, jak uznało Kolegium, iżby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne miała obowiązek dowodzić swojej zdolności do podjęcia zatrudnienia w szczególności przedkładając zaświadczenie lekarskie z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia czy też przedkładając uzyskane oferty pracy. Obowiązku okazywania takich dowodów organom administracji orzekających o świadczeniu pielęgnacyjnym nie sposób bowiem odczytać z ustawy, a organ odwoławczy nawet nie sygnalizował wnioskodawczyni na wolę weryfikacji takich okoliczności i nie umożliwił jej przedstawienia swoich racji względnie dowodów. Takie zaniechanie godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz narusza zasady postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że Skarżąca podjęła zatrudnienie w rozmiarze takim na jaki zezwalał jej czas i zrezygnowała z niego z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Wykazała zatem, że może podjąć zatrudnienie. Aktywność zawodowa u osób w wieku Skarżącej (62 lata) nie sposób uznać za zjawisko nietypowe. Wręcz przeciwnie, sytuacja ekonomiczna zmusza liczne grono osób w takim wieku do dalszej pracy zawodowej. Na marginesie nie sposób też nie dostrzegać, iż ustawodawca w 2012 r. czasowo wprowadził rozwiązania przewidujące stopniowe wydłużenie wieku emerytalnego do 67 roku życia dla kobiet urodzonych po 31 grudnia 1952 r. oraz dla mężczyzn urodzonych po 31 grudnia 1947 r. Jakkolwiek wprawdzie ostatecznie od 1 października 2017 r. wiek emerytalny został ponownie obniżony i zróżnicowany ze względu na płeć, to jednak brak jest podstaw automatycznego uznawania osób w wieku Skarżącej za niezdolne do pracy zawodowej z racji ich wieku, a aktualnie obowiązujący wiek emerytalny powinien być wiązany nie tyle z faktyczną niezdolnością do pracy wynikającą z ograniczeń fizycznych czy zdrowotnych, lecz ze względami natury społecznej. Z opisanych wyżej przyczyn skutkujących naruszeniem przez organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z tym niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania wg. których wywiedzione przez niego przyczyny nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad matką opieką.