II SA/Sz 1132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę.

Decyzją administracyjną z dnia [...] r. nr [...], Starosta P.i, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, orzekł o odmowie wydania R. P. prawa jazdy kategorii C oraz C+E, wobec orzeczenia względem wnioskodawcy zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem kategorii C, C+E na okres 12 miesięcy licząc od dnia 21 maja 2018 r., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w S., VII Zamiejscowego Wydziału Karnego w P. z dnia [...] r., sygn. akt VII W Ka [...], co w świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi przeszkodę w wydaniu prawa jazdy także w zakresie kategorii C oraz C+E. R. P. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie, wobec której prawomocnym wyrokiem Sądu orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C, C+E. W ocenie odwołującego się powyższa decyzja stoi w sprzeczności z zakazem z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż ten, w zakresie pojęcia "wydanie prawa jazdy" dotyczy wyłącznie osób ubiegających się o potwierdzenie uprawnienia nabywanego po raz pierwszy, nie dotyczy zaś osób, które uprawnienie takie posiadają, a które to nie zostało objęte zakazem Sądu, jak w rozpatrywanej sprawie. Dowodząc słuszności swych racji odwołujący się powołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IISA/Bd 815/13. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 t.j.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło zwrotu prawa jazdy kategorii C, C+E. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazał, że powołane unormowania determinują ocenę dopuszczalności wydania prawa jazdy w sytuacji obowiązywania względem wnioskodawcy prawomocnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, nakazując w sytuacjach ściśle w nich określonych, odmowę wydania prawa jazdy nie tylko w zakresie orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii, ale wprost rozszerzając ów o wymienione w przepisach art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 kategorie prawa jazdy. Wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, został wprowadzony ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, zwanej ustawą nowelizującą, obowiązującą od dnia 25 października 2014 r. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy nowelizującej przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym tą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Zważywszy zatem na datę prawomocnego wyroku sądu karnego orzekającego wobec odwołującego się zakaz prowadzenia pojazdów, z wyłączeniem kategorii C, C+E, wprowadzona nowela, zdaniem organu II instancji, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniu odwołującego się chociaż odmowa wydania dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, to decyzja nie jest wydawana w wykonaniu wyroku karnego, nie można więc przyjąć, że odmowa wydania prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym (tak np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., I OSK 888/14). Celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było bowiem niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest niewątpliwie osoba prowadząca pojazd w stanie po użyciu alkoholu lub w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów. Zamierzenie to realizuje przyjęte w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami rozwiązanie o rozszerzeniu skutków orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, na kategorie prawa jazdy nie objęte zakazem, w okresie jego obowiązywania. Co istotne, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu organu. Wręcz przeciwnie ustawodawca obliguje organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. Kolegium podkreśliło, że dla zastosowania analizowanego przepisu nie ma znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Za taką interpretacją przemawia zarówno wykładnia językowa wskazanego przepisu, jak również jego wykładnia celowościowa, uwzględniająca potrzebę uniemożliwienia wykonywania na czas trwania orzeczonego zakazu sądowego uprawnień w zakresie kategorii prawa jazdy nieobjętych zakazem, a posiadanych przez kierowcę. Ewentualne prowadzenie przez skarżącego pojazdu ciężarowego przykładowo w stanie po spożyciu alkoholu, czy też w stanie nietrzeźwości, mogłoby stanowić znacznie większe niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, niż prowadzenie pojazdu osobowego. Zapobieżeniu takim ewentualnym sytuacjom, w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, służy właśnie regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Powyższa interpretacja uzasadnia także odmowę zwrotu prawa jazdy, albowiem powołany przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 mocą przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, jak wyżej zacytowano, stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Z załączonego do akt sprawy dokumentu prawa jazdy numer [...] wydanego przez Prezydenta Miasta S. dnia [...] r. na rzecz R. P. wynika stwierdzenie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, C, B+E, C+E. Skoro zatem względem odwołującego się zapadł prawomocny wyrok sądu orzekający środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem kategorii C, C+E, na okres 12 miesięcy, a wyrok ten zapadł po wejściu w życie przepisu, którego zastosowanie w niniejszej sprawie zostało zakwestionowane przez R. P., to konieczną jego konsekwencją jest uwzględnienie warunków wydania prawa jazdy ustanowionych w art. 12 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami. W świetle tychże odwołującemu się nie może być zwrócone prawo jazdy kategorii C, jako objęte negatywnymi przesłankami tego przepisu, albowiem aktualnie obowiązuje względem niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, B+E. Pismem z dnia 28 września 2018 r. R. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, podczas gdy przepis ten z uwagi na niezgodność z Konstytucją RP, tj. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1, nie powinien być stosowany przez Starostę P. , ani też przy rozpoznawaniu odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zakresie, w jakim odmówiono skarżącemu zwrócenia prawa jazdy kategorii C, C+E, które to kategorie nie zostały objęte środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonym wobec R. P. wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego [...] w S., w VII Zamiejscowym Wydziale Karnym z siedzibą w P. z dnia [...] r. sygn. akt VII W Ka [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga R. P. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, a istota sporu dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej ustawy z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej określanej też jako "ustawa". Stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy). Przepis art. 12 ust. 2 ustawy w zacytowanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 25 października 2014 r. na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, przy czym zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej ma on zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co generalnie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś przepis art. 12 ust. 2 jak wyżej wskazano, wszedł w życie później, bo w dniu 25 października 2014 r.). Tym sam przepis art. 12 ust. 2 ma zastosowanie do niniejszej sprawy, albowiem wyrok Sądu Rejonowego [...] w S. VII Zamiejscowy Wydział Karny w P., którym orzeczono w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B, zapadł w dniu [...] r. sygn. akt VII W Ka [...]. Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. To treść art. 12 ust. 2 ustawy w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponieważ względem skarżącego orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B, to dlatego należy uznać, że - zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy - nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie pozostałych kategorii. Wniosku tego nie podważa - co oczywiste - treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1612/18). Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania w sprawie w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 z uwagi na niezgodność tego przepisu z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP stwierdzić należy, że przepis ten nie narusza powołanych w skardze norm konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze. Analogiczne jak w niniejszej sprawie stanowisko prawne, dotyczące wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, jest prezentowane w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z dnia: 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.