II SA/Sz 1113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. z dnia 23 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "Organ") z 23 września 2021 r. nr PW/03568/21 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Strona na podstawie art. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") oraz w związku wydaną przez Wójta Gminy U. decyzją z 14 września 2020 r. nr IK.7230.2.20A.2020.IK1 zmieniającą decyzję tego organu z 27 kwietnia 2020 r. nr IK.7230.1.20.2020.IK1 w przedmiocie zezwolenia wydanego dla inwestora M. Sp. z o.o. w K. na budowę sieci wodociągowej między innymi w pasie drogowym drogi gminnej, działka nr [...] w S. , gmina U., pismem z 22 czerwca 2021 r. zwróciła się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budowy sieci wodociągowej w działce nr [...] w S. , gmina U. w postaci odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy i w jakim celu, przez kogo i kiedy został wniesiony wniosek do Wójta Gminy U. na wydanie zezwolenia na budowę sieci wodociągowej między innymi w pasie drogowym drogi gminnej, działka nr [...] w S. , gmina U. jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego? Odpowiedź "tak" lub "nie". Jeśli "tak" - wskazać datę, ewentualnego reprezentanta inwestora, kiedy i w jakim celu został wniesiony wniosek oraz o wgląd do w/w dokumentów ewentualnie sporządzenie kserokopii w/w wniosku, a jeśli nie, to wskazanie przyczyny braku wniosku do Wójta Gminy U. na wydanie zezwolenia na budowę sieci wodociągowej między innymi w pasie drogowym drogi gminnej, działka nr [...] w S., gmina U. jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. 2. Czy i kiedy i przez kogo, spółka M. Sp. z o.o. w K. dokonała do Starosty K. zgłoszenia budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym między innymi drogi gminnej (działka nr [...] , obręb S.)? Odpowiedź "tak" lub "nie". Jeśli "tak", wskazanie daty wniesienia zgłoszenia, przez kogo zostało wniesiono zgłoszenie, a także jaki określono w zgłoszeniu: - rodzaj robót budowlanych na działce nr [...], - zakres robót budowlanych na działce nr [...], - miejsce robót budowlanych na działce nr [...], - sposób wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], - termin rozpoczęcia robót budowlanych jako całości oraz na działce nr [...]. Jeśli "nie", podanie przyczyny braku wniesienia do Starosty K. zgłoszenia budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym między innymi drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.). 3. Czy, kiedy i w jaki sposób zostało zakończone przez Starostę K. postępowanie wynikające ze zgłoszenia przez M. Sp. z o.o. w K. budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym dróg gminnych, między innymi drogi gminnej (działka nr [...] , obręb S.)? Odpowiedź "tak" lub "nie". Jeśli "tak", wskazanie daty zakończenia postępowania wynikającego ze zgłoszenia budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym między innymi drogi gminnej (działka nr [...] , obręb S. ) oraz w jaki sposób postępowanie zostało zakończone, a jeśli "nie", podać przyczyny braku zakończenia przez Starostę K. postępowania wynikającego ze zgłoszenia budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym między innymi drogi gminnej (działka nr [...] , obręb S.). 4. Czy i kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym dróg gminnych , między innymi drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.)? Odpowiedź "tak" lub "nie". Jeśli "tak", wskazanie daty rozpoczęcia robót budowlanych w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.), rodzaju robót budowlanych na działce nr [...], zakresu robót budowlanych na działce nr [...], miejsca robót budowlanych na działce nr [...], sposobu wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], a jeśli nie, to proszę o wskazanie daty, kiedy zostaną rozpoczęte roboty budowlane w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.) wraz z rodzajem, zakresem, miejscem oraz sposobem wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. 5. Czy i kiedy zostały zakończone roboty budowlane budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym dróg gminnych, między innymi drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.)? Odpowiedź "tak" lub "nie". Jeśli "tak", wskazanie daty zakończenia robót budowlanych w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.), rodzaju zakończonych robót budowlanych na działce nr [...], zakresu zakończonych robót budowlanych na działce nr [...], miejsce wykonywania i zakończenia robót budowlanych na działce nr [...], sposobu zakończenia wykonywanych robót budowlanych na działce nr [...], a jeśli "nie", wskazanie daty, kiedy zostaną zakończone roboty budowlane w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...], obręb S.) wraz z rodzajem, zakresem, miejscem oraz sposobem wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. Organ pismem z 6 lipca 2021 r. wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z 18 lipca 2021 r. Strona uzupełniła ww. wniosek. Decyzją z 30 lipca 2021 r. nr PW/02874/21 Organ odmówił Stronie udostępnienia informacji publicznej. Na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, Organ wydał decyzję z 23 września 2021 r. odmawiając Stronie udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Organ "po wnikliwej analizie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż Wnioskujący ponownie nie wykazał szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego, albowiem przyjmując, że za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która – ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób i okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji – w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykorzystanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków, zdeterminowało proces decyzyjny Prezesa Zarządu z uwagi na wyjaśnienia Wnioskującego nie korespondujące z powyższymi przesłankami, których w żadnym stopniu nie wykazał". Strona wniosła skargę na powyższą decyzję za pośrednictwem Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o: 1. uchylenie w całości decyzji Organu z 23 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Organu z 30 lipca 2021 r.; 2. udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Strony z 22 czerwca 2021 r., a ewentualnie: 3. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu oraz zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia zgodnie z wnioskiem Strony z 22 czerwca 2021 r.; 4. przeprowadzenie rozprawy w trybie jawnym z udziałem Strony. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz Organu wszystkich kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Organ uznał, iż Wnioskujący nie wykazał szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego żądanej informacji, albowiem przyjmując, że za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która – ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób i okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji – w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykorzystanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Skarżący stoi natomiast na stanowisku, że min. przedmiot żądanych informacji, dotyczący realizacji działań gminy o charakterze publicznym, przemawia o koniczności udzielenia żądanych informacji. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji jest wadliwa z przyczyn podanych poniżej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Strona wykazała zasadność przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Pomimo tego, że okoliczność, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej choć posługuje się terminem informacji przetworzonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. Przepis ten stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (...). Lukę w tym zakresie uzupełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna. Wskazuje się, że przy informacji przetworzonej możemy mieć do czynienia z dwoma sytuacjami. W pierwszej, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepub.). Przetworzeniem informacji jest zbieranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacja, która wymaga zestawień i opracowań ma charakter informacji przetworzonej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. 4 II SA/Ka 2633/03). Druga sytuacja to taka, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Rozumienie informacji przetworzonej znajduje się w decyzji Prezesa NSA z 21 lipca 2005 r. nr V Inf/S 0412/7/05, niepub. W decyzji tej stwierdzono, że wokanda sądowa jest dokumentem urzędowym stanowiącym pewną sumę informacji publicznych prostych, ale wydanie wnioskodawcy wokand w liczbie przez niego żądanej – z okresu miesiąca – przesądza o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, której udostępnienie zależne jest od wystąpienia szczególnego interesu publicznego. Udostępnienie wokandy musi być bowiem uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem – musi być pozbawione danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów. Z powołanego przepisu wynika, że określenie żądanej informacji, jako informacji przetworzonej, wiąże się z określeniem szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Zatem przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Interes publiczny, podobnie jak "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązujących przepisów prawa swojej legalnej definicji. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14: "Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu." W kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istnieje zatem wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Zbadanie, czy podmiot domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej wykazał szczególny interes publiczny spoczywa na podmiocie obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W sprawie niniejszej, organ, nie kwestionując kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji publicznej, uznał ją za informację przetworzoną i odmówił jej udzielenia z uwagi na brak wykazania po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego. W ocenie Sądu, Organ nieprawidłowo ocenił wskazany przez zainteresowanego "szczególny interes publiczny". Mając na względzie, że na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) do zakresu działania gminy należą kwestie związane z zapewnieniem realizacji kanalizacji, wodociągów oraz kwestie zaopatrzenia mieszkańców w wodę, a Spółka M. Sp. z o.o. w K. realizuje zadania publiczne jasko zadania własne Gminy U. na jej obszarze, zaś zadane przez Stronę pytania dotyczą realizacji sieci wodociągowej w S. , gmina U., w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ocena działań podejmowanych przez Organ w tym zakresie może wpłynąć na funkcjonowanie organów publicznych. Ponownie rozpoznając spraw, Organ weźmie pod uwagę wytyczne wynikające wprost z uzasadnienia powyższego wyroku. Wydając decyzję, Organ uwzględni wskazane w art. 107 Kpa elementy prawidłowo skonstruowanej indywidualnej decyzji administracyjnej, a także przeanalizuje wniosek Skarżącego pod kątem brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który to przepis Strona wskazała, jako podstawę swojego żądania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.