II SA/Sz 1113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. solidarnie na rzecz skarżących A. M. i M. M. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...], znak: [...], nakazał "państwu M. i A. M. wykonanie w terminie do [...] robót polegających na przełożeniu (przebudowie) odcinka rurociągu zbieracza melioracji szczegółowej, kolidującego z budowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, na działce nr ewid. [...], w obrębie ewid. nr [...] miasta P. W ramach nakazanych robót należy wykonać obejście budynku nowym rurociągiem i włączyć go do istniejącego rurociągu zbieracza przed i za budynkiem. W miejscach włączenia oraz na zmianie kierunku rurociągu należy wykonać studzienki kontrolne. Rurociąg biegnący pod budynkiem należy zaślepić. Przy wykonywaniu robót należy zachować ciągłość rurociągu drenarskiego, jego istniejący przekrój poprzeczny oraz odpowiednie spadki w kierunku rowu melioracyjnego. Roboty związane z przełożeniem rurociągu zbieracza należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej określone kwalifikacje zawodowe". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz.290 ze zm.). Od decyzji tej odwołali się M.M. i A.M. - inwestor budynku jednorodzinnego wznoszonego na dz. nr [...], obręb [...], m. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie wydanej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], numer [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.M. i A.M. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie nałożonego obowiązku w terminie do dnia [...], w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. i A.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na dz. nr [...] w obr. ew. nr [...] miasta P. Z akt sprawy wynika, że do PINB w P. wpłynął wniosek W.S. i L.B. w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego na trasie istniejącego urządzenia melioracji szczegółowej (zbieracza) wraz z planszą przedstawiającą rozmieszczenie urządzeń melioracji szczegółowej. W dniu [...] pracownicy Starostwa Powiatowego w P. przeprowadzili kontrolę dz. nr [...], z której spisali notatkę służbową i wykonali dokumentację fotograficzną. Kontrolujący nie stwierdzili w wykopach pod fundamenty obecności rurociągu zbieracza. W celu ustalenia stanu faktycznego w dniu [...] PINB w P. stwierdził, że za działką nr [...], od strony południowej znajduje się rów melioracyjny wypełniony wodą. Na początku rowu zbiegają się trzy rurociągi. Wloty rurociągów są obetonowane. Jeden rurociąg pokrywa się z osią rowu i biegnie od strony działki nr [...], na której są zlokalizowane elewatory zbożowe. Drugi rurociąg biegnie prostopadle do osi rowu i przebiega pod sąsiadującym torowiskiem. Trzeci wylot rurociągu należy do zbieracza melioracji szczegółowej, odprowadzającego wody ze zmeliorowanego obszaru. W dniu kontroli pomimo braku opadów z wylotu zbieracza płynęła woda (ten fakt świadczy o jego drożności). Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że wylot zbieracza pokrywa się z dostarczonym organowi planem przebiegu wykonanych urządzeń melioracyjnych szczegółowych. Organ powiatowy porównał dostarczoną dokumentację przebiegu urządzeń melioracyjnych z planem zagospodarowania terenu znajdującym się w zatwierdzonym projekcie budowy domu jednorodzinnego wznoszonego na dz. nr [...] w obr. [...] m. P. i ustalił, że rurociąg przebiega pod wykonywanym budynkiem (po skosie) oraz przecina zewnętrzną instalację kanalizacyjną odprowadzającą ścieki z budynku do przydomowej oczyszczalni ścieków. W oparciu o zebrany materiał dowodowy i dokonane ustalenia PINB w P. w związku z tym, że budynek mieszkalny jest w budowie, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego uzasadniając, że budowa budynku mieszkalnego na czynnym rurociągu melioracji szczegółowej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowienie to zostało zaskarżone do organu II instancji przez M. i A. M. WINB po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...], znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. PINB w P. kontynuując postępowanie naprawcze w dniu [...] przeprowadził kontrolę w sprawie urządzeń drenarskich przechodzących pod budynkiem, z których spisał stosowny protokół. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie zbieracza urządzeń melioracyjnych przebiegającego przez narożnik — prawej strony budynku po skosie. Głębokość widocznej w wykopie rury od "0" budynku do wierzchu rurociągu wynosi 2,25 m. Z drugiej strony budynku rurociąg wychodzi poza narożnikiem i położony jest na głębokości 1,4 m od istniejącej rzędnej gruntu. W sąsiedztwie rurociągu od strony frontowej budynku stwierdzono na dnie wykopu wodę. Wykonany wykop przebiega od mniej więcej połowy budynku od strony frontowej i dalej wzdłuż ściany szczytowej w odległości ok. 1,5 m od ściany i kończy się na odkrytym fragmencie rurociągu. W oparciu o powyższe organ powiatowy ustalił, że zmierzona odległość od zera budynku do góry rurociągu przy ścianie frontowej budynku wynosiła 2,25 m, co przy głębokości posadowienia budynku 1,4 m poniżej projektowanego zera wskazuje, że rurociąg znajduje się na głębokości 0,85 m pod fundamentami. Ponieważ państwo M. nie przedłożyli żądanej postanowieniem z dnia [...] ekspertyzy technicznej, PINB w P. w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem, wydał w dniu [...] decyzję nakazującą M. i A. M. przełożenie odcinka rurociągu zbieracza melioracji szczegółowej, kolidującego z budowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na dz. nr [...] w obr. ew. nr [...] miasta P.. Zdaniem organu, posadowienie budynku na czynnym drenażu może doprowadzić w wyniku przekazywanych przez fundament obciążeń do przerwania rurociągu, co będzie skutkowało zalewaniem zmeliorowanych terenów. Poza tym uszkodzenie rurociągu w obrębie wznoszonego budynku może spowodować na skutek dużego napływu wody niekontrolowane osiadanie budynku, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ust. 3 tego art. zostało zapisane, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Natomiast art. 51 ww. ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie organu, z powyższego wynika, iż ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB w P. wypełniając dyspozycję wyżej przytoczonych przepisów, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego, żądając jednocześnie przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania wznoszonego budynku na rurociąg zbieracza melioracji szczegółowej, przebiegający pod budynkiem oraz wpływu czynnego rurociągu melioracyjnego na posadowienie i konstrukcję nośną wznoszonego budynku. Skoro ekspertyza ta nie została przedłożona przez stronę, PINB w P. kontynuując wyżej wskazany tok postępowania, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wydał decyzję nakazującą M. i A. M. wykonanie w terminie do [...] robót polegających na przełożeniu (przebudowie) odcinka rurociągu zbieracza melioracji szczegółowej, kolidującego z budowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, na działce nr ewid. [...], w obrębie ewid. nr [...] miasta P. i w ocenie organu odwoławczego decyzja ta jest prawidłowa. Ponieważ wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a.), organ odwoławczy zmienił termin wykonania nałożonego obowiązku. Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została zaskarżona przez M.M. i A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] oraz umorzenie postępowania, 2. wstrzymanie wykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących, obie decyzje nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przepisach prawa i są co najmniej przedwczesne, ale przede wszystkim bezprzedmiotowe. Postępowanie zostało wszczęte po złożeniu donosu przez sąsiadów, którzy stwierdzili, że na działce istnieją urządzenia melioracyjne, które były remontowane w 2013 r. na zlecenie Gminy P. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] (dalej PPK). Według naszej wiedzy nie przeprowadzano w tamtym okresie żadnych robót melioracyjnych na naszej nieruchomości. Takich robót na pewno nie wykonywało PPK. Brak urządzeń potwierdza również dokumentacja geodezyjna, w tym mapa zasadnicza, na której nie zostały one uwidocznione. Ponadto urządzeń melioracyjnych nie odkryto podczas robót budowlanych na działce, co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy. Całe postępowanie oparto na domysłach oraz przypuszczeniach, jak również z naruszeniem wszystkich zasad przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ zarówno I, jak i II instancji, nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w szczególności nie powołał biegłego z zakresu melioracji, a tylko taki dowód mógłby w sposób jednoznaczny wykazać, że dalsze prowadzenie legalnych robót budowlanych może doprowadzić do zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W decyzji nie wskazano na czym miałoby polegać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokonał ustaleń nie znajdujących żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołał się jedynie na przepisy procedury administracyjnej pominął zupełnie przepisy prawa materialnego w szczególności ustawy Prawo budowlane. Nie można uznać za uzasadnienie prawne przytoczenie przez organ 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie uzasadniając jego zastosowania w sposób wyczerpujący. Jednocześnie oba organy nie wskazały przesłanek przyjęcia, że prowadzone legalnie przez nas roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dodać należy, że art. 51 ww. ustawy określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50. Oceniając kwestionowaną decyzję w szczególności przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 748/16 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Od rzeczonego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Zatem kontrolując zaskarżoną decyzję należy zweryfikować ją z oceną prawną i ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 748/16. W ocenie sądu, zawartej w tym wyroku: "organ nie poczynił w niniejszej sprawie wiarygodnych ustaleń w powyższym zakresie, a wydając zaskarżone postanowienie przerzucił na skarżących ciężar udowodnienia okoliczności związanych z istnieniem urządzeń melioracji szczegółowych na terenie ich działki. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. może mieć miejsce również w sytuacji, gdy roboty te prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak podstawę wstrzymania robót i nałożenia na stronę obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 p.b. powinno stanowić niebudzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska./.../ W realiach niniejszej sprawy, poczynione przez organ ustalenia są niewystarczające, bowiem organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości ani przebiegu ani charakteru znajdujących się na działce skarżących urządzeń." W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało, w ocenie sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Jak więc wynika z powyższego wyroku, sąd uznając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz postanowienie organu odwoławczego utrzymujące je w mocy za wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, uchylił obydwa postanowienia. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1121/14). Skoro postępowanie oparte na art. 51 ustawy Prawo budowlane jest kontynuacją postępowania opartego na art. 50 ww. ustawy, to uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót skutkować musi uchyleniem decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki wniosek należy wyprowadzić z faktu oparcia postanowienia o wstrzymaniu robót oraz decyzji o nałożeniu wykonania robót polegających na przełożeniu (przebudowie) odcinka rurociągu zbieracza melioracji szczegółowej na ustaleniach faktycznych organów, które zostały uznane przez sąd za niewystarczające do wstrzymania budowy. Błędy w ustaleniach faktycznych powodują, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt I wyroku sąd wydał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.