II SA/Sz 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] nr [...].

Burmistrz T. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4a, 5, 6, art. 12a ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku R.R. z dnia [...] odmówił wnioskodawcy przyznania następujących świadczeń: zasiłku rodzinnego na dzieci J.R., K.R., G.R., M.R., M.R. na okres [...]; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego J.R. na okres [...]; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez J.R., K.R., G.R.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej J.R., M.R., M.R. na okres [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzina R.R. w [...] uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Dochód utracony za 2015 rok wyniósł [...] zł i po jego odliczeniu, łączny miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, podzielony przez członków rodziny tj. 7 osób w przeliczeniu na 1 osobę daje kwotę [...] zł. Tym samym przekracza on kwotę [...] zł, tj. kryterium dochodowe uprawniające rodzinę do zasiłku rodzinnego. Organ zaznaczył, że uzyskanie świadczenia na zakup lokalu mieszkalnego nie może być potraktowane jako utrata dochodu. W odwołaniu od powyższej decyzji R.R. wskazał, że w 2015 r. otrzymał jednorazową, opodatkowaną kwotę [...] zł z Komendy Wojewódzkiej Policji jako pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że otrzymane pieniądze przeznaczył na zakup mieszkania, którego do tej pory nie miał, a nie na bieżące potrzeby życiowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art 5 ust.1 i art. 8, art. 3 pkt 2, 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania R.R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 3 pkt 2, 2a, art. 5 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie podało iż na dochód rodziny wnioskodawcy w roku 2015, który wyniósł [...] zł składało się: wynagrodzenie R.R. [...] zł, alimenty i dochód z PIT UZ [...] zł oraz [...] zł zasiłek chorobowy małżonki. Zasiłek chorobowy jako dochód utracony nie został wliczony do dochodu rodziny. Przyjęty zatem do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych dochód rodziny wyniósł [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł ([...]), a w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Biorąc pod uwagę, że członkiem rodziny strony jest dziecko niepełnosprawne, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo obliczył dochód w myśl art. 5 ust. 3 ustawy, mianowicie kryterium dochodowe 764,00 zł x 7 (liczba osób w rodzinie) daje kwotę 5.348,00 zł. Po odjęciu od tej kwoty dochodu miesięcznego rodziny tj. [...] zł różnica wyniesie [...] zł. Przysługujące zaś stronie świadczenia rodzinne wynoszą miesięcznie [...] zł. Z powyższych wyliczeń wynika więc, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 5 ust. 3 ustawy. Kolegium za bezzasadne uznało zarzuty odwołania stwierdzając, że pomoc finansowa, jaką funkcjonariusz Policji otrzymuje na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji na zakup lokalu mieszkalnego, jest przychodem ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Fakt, że otrzymana kwota została przeznaczona za zakup lokalu mieszkalnego, a nie na potrzeby bieżące, nie zmienia faktu, że kwota ta stanowiła dochód rodziny. R.R. powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy administracji, że pomoc finansowa udzielana funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 94 ust.1ustawy o Policji na zakup lokalu mieszkalnego, jest dochodem rodziny wnioskodawcy, podczas gdy wykładnia celowościowa przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, w zestawieniu z przepisami umożliwiającymi uzyskanie pomocy finansowej na zakup mieszkania z racji pełnienia określonej służby, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jednorazowa pomoc finansowa na zakup mieszkania, nie jest dochodem rodziny w rozumieniu art. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 2) naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nie odniesienie się w decyzji do zarzutów odwołania, a przede wszystkim brak uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego, czy przepis art. 94 ustawy o Policji przyznający pełniącemu służbę, jednorazową pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, jest lub nie przepisem mieszczącym się w tzw. dochodzie rodziny określonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, 3) błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu przez organy administracji, że dochód skarżącego uzyskany za 2015 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę wyniósł [...] zł, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał w roku 2015 jednorazową pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł, która nie jest jego wynagrodzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1518) zwanej dalej "ustawą", która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1), a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Przepisy tej ustawy mają na celu ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny, w tym również w tych sytuacjach, gdy rodzina nie jest w stanie wypełnić samodzielnie swoich zadań. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (art. 4 ust. 2). Z art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Jak wynika z art. 3 pkt 2 ustawy pod pojęciem dochodu rodziny rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Ustawową definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 ustawy stanowiący, że za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, które zostały wymienione w tym przepisie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika iż podstawą do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z odpowiednimi dodatkami było ustalenie przez organy, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. W ocenie skarżącego, organ nie powinien do dochodu rodziny wliczać jednorazowej pomocy finansowej na zakup mieszkania udzielonej mu jako funkcjonariuszowi Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że w przypadku ustalania wysokości dochodu strony, organy winny stosować wykładnię celowościową przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze postanowienia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Należy zaznaczyć, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych postanowił, iż celem przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W niniejszej sprawie organy orzekające wliczyły do dochodu rodziny strony skarżącej jednorazową pomoc finansową w kwocie [...] zł na zakup lokalu mieszkalnego, przyznaną R.R. przez Komendanta Powiatowego Policji w W.w drodze decyzji z dnia [...]. Podstawę przyznania policjantowi tego świadczenia stanowił art. 94 ust.1 ustawy o Policji (Dz.U z 2016 r. poz.1782), zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 261/08, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, które służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi. Przyznawana policjantowi w tej formie pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień do otrzymania lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o Policji. Podstawowym celem pomocy w zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych policjanta jest właściwe pełnienie przez niego służby, a jej uzyskanie zwalnia organ policji od zapewnienia policjantowi mieszkania w drodze przydziału. Jednocześnie zauważyć należy, że uzyskana pomoc finansowa musi być przeznaczona na konkretny cel związany np. z zakupem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Cel pomocy finansowej na zakup mieszkania jest jasny i skonkretyzowany, a jest nim szeroko rozumiane zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, ale głównie po to aby policjant mógł w sposób właściwy pełnić służbę, a jednocześnie organ mógł się zwolnić od obowiązku przydzielenia mieszkania służbowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1281/16). Jak wynika z analizy powyższych przepisów skoro R.R. nie mógł wydatkować otrzymanej pomocy na cele związane z utrzymaniem rodziny, to mając na uwadze wykładnię prokonstytucyjną i celowościową przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do wliczenia przyznanych mu środków na zakup mieszkania do dochodu rodziny. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyliczenia miesięcznego dochodu strony skarżącej w roku 2015, mając na uwadze wykładnię celowościową przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przedstawioną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu. Dokonana w niniejszej sprawie błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 3 ust. 1, ust.2, ust. 2a oraz art. 5 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b tej ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym ich uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.