II SA/Sz 1083/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...] Wójt Gminy U. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku D. D., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej, działka nr [...] obręb K.. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w wyniku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów szczególnych oraz stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego terenu ustalono, iż działka nie spełnia warunku z art. 61. ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu I instancji, przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wzdłuż drogi wewnętrznej nie dała podstaw do rozszerzenia obszaru objętego analizą, ze względu na fakt, iż wzdłuż tej drogi, należącej do gminy, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Droga ta służy obsłudze elektrowni wiatrowych i terenów rolnych. Wobec faktu, iż warunki zabudowy, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być ustalane, wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 stwierdzono, że nie jest możliwe wydanie żądanej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. D.. W odwołaniu strona podniosła, że w decyzji błędnie i niezgodnie z prawem przyjęto, że analizowany obszar może obejmować jedynie nieruchomości przylegające do działki nr [...]. Nadto błędnie przyjęto, że granice obszaru analizowanego to 111 metrów wzdłuż tej działki. Na podstawie takich założeń organ doszedł do błędnego wniosku, że skoro przy działce nr [...] nie ma jakichkolwiek budynków, to na działkach przylegających do działki nr [...] nie można wybudować nowych budynków. Tymczasem w przedmiotowej sprawie są działki, które mają dostęp do drogi powiatowej, którą stanowi działka nr [...]. Zdaniem odwołującego się nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby organ uznał, że drogą publiczną w niniejszej sprawie jest działka [...], a nie działka [...]. Analizie winna być poddana zabudowa istniejąca przy tej samej drodze publicznej, tj. drodze powiatowej - działka nr [...], na działce nr [...] - około 380m, na działce nr [...] - około 280 m i na działce nr [...] - około 350 m. Zabudowa ta przylega do tej samej drogi publicznej, a nadto znajduje się w obszarze bezpośredniego sąsiedztwa dla działki objętej zaskarżoną decyzją i niewiele przekracza minimalne granice obszaru analizy, tj. obszaru o granicach po 111 m (średnica 222 m) wokół działki, na której ma być wnioskowana inwestycja. W obszarze objętym analizą jest zabudowa o różnym charakterze, rozrzucona wśród pól i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby na kilku działkach, w tym obszarze, powstała zabudowa jednorodzinna o podobnym charakterze. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji było stwierdzenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. W pozostałym zakresie jest zgodne z wymaganiami. Działka inwestycyjna zlokalizowana w obrębie i miejscowości K. posiada dostęp do drogi publicznej (powiatowej nr [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej należącej do gminy (działka nr [...]). Posiada możliwość częściowego zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną (ścieki, gaz, woda we własnym zakresie). Teren objęty wnioskiem zgodnie z ewidencją gruntów jest użytkiem rolnym klasy bonitacyjnej RIVB oraz ŁIV, nie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uzyskał od wnioskodawcy mapę o wymaganym § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", zakresie i ustalił obszar analizowany, z czym nie zgadza się skarżący. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000, w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W powyższym przypadku dostęp do działki budowlanej nr [...] z drogi publicznej nr [...] zapewniony jest przez drogę wewnętrzną gminy nr [...]. W związku z powyższym za front działki należy uznać tę część obszaru działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej nr [...]. Tak ustalony prawidłowo front działki wynosi 37 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały wokół skrajnych punktów działki nr [...], w odległości 111 m. Granice obszaru analizowanego zostały ustalone w ten sposób, iż we wszystkich stronach od granicy działki budowlanej została zakreślona odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Zdaniem Kolegium, za nietrafny zatem należy uznać zarzut skarżącego, że analizowany obszar obejmuje jedynie działki przylegające do działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną, a nie obejmuje działek zlokalizowanych przy drodze publicznej. Organ podkreślił, że zasięg obszaru analizowanego zależny jest od długości "frontu działki" objętej inwestycją. Ustalane granice obszaru analizowanego, według § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowią minimalne granice obszaru, który ma być analizowany. Odległość wynikająca z § 3 ust. 2, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którym inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionej sytuacji. Wobec powyższych wymagań, jeżeli organ zwiększy obszar analizowany niż wskazane minimum to w części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiają w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości, czego domaga się skarżący. W powyższym zakresie organ I instancji przedstawił swoje stanowisko. Kolegium stwierdziło dalej, że skarżący domaga się objęcia analizą zabudowy działek zlokalizowanych przy drodze nr [...], które znajdują się poza obszarem przedłożonej przez niego mapy zasadniczej. Nie jest dopuszczalne takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego, aby tylko znaleźć działkę zabudowaną w sposób analogiczny do wnioskowanego, tym bardziej, iż z ustaleń organu wynika, iż od strony północnej brak jest jakichkolwiek zabudowań, a w odległości około 700 m znajduje się elektrownia wiatrowa. Organ I instancji prawidłowo więc wyznaczył obszar analizowany, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy i mapy, obszar objęty wnioskiem zlokalizowany jest w terenie otwartym o charakterze rolnym. W obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowanych działek. Działka objęta wnioskiem również nie jest zabudowana. Wobec powyższego, Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy, a to wobec faktu, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy, która stanowiłaby kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu i jego funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sposób zapewniający ład przestrzenny. D. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy U. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi, analogicznie jak w odwołaniu, skarżący podniósł, że błędnie i niezgodnie z prawem przyjęto, że analizowany obszar może obejmować jedynie nieruchomości przylegające do działki nr [...], poprzez którą działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Nadto błędnie i niezgodnie z prawem określono granice obszaru analizowanego 111 metrów wzdłuż działki nr [...]. Powołany w decyzji art. 61 ust. pkt 1ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że analizie podlegają działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie są to zatem działki, które mają dostęp do drogi powiatowej, którą stanowi między innymi działka nr [...]. Interpretowanie tego przepisu w ten sposób, że chodzi jedynie o działki przylegające do działki nr [...] stoi w sprzeczności z definicją dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ww. ustawy. Skoro ustawa rozróżnia drogę publiczną i drogę wewnętrzną, to nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby organ uznał, że drogą publiczną w niniejszej sprawie jest działka [...], a nie działka [...]. Zdaniem strony, analizie winna być poddana zabudowa istniejąca przy tej samej drodze publicznej, tj. drodze powiatowej na działce nr [...]7znajdująca się na działkach nr [...] - około 380 m, nr [...] - około 280 m i nr [...] - około 350m. Zabudowa ta przylega do tej samej drogi publicznej, a nadto znajduje się w obszarze bezpośredniego sąsiedztwa dla działki objętej zaskarżoną decyzją i niewiele przekracza minimalne granice obszaru analizy. Skarżący podkreślił, że organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów w powyższym zakresie. Ponadto skarżący podniósł, tak jak w odwołaniu, że organ kilka dni wcześniej, w dniu [...] lipca 2019 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w narożniku działki nr [...], przylegającym z jednej strony do działki [...], a z drugiej do drogi publicznej na działce nr [...]. Zatem w niedługim czasie, jego zdaniem, ustaną nawet te błędne przesłanki, którymi kierował się organ w zaskarżonej decyzji. Końcowo skarżący przestawił, jaka - jego zdaniem - powinna być prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. II OSK 10/10. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy U. odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, powołując się na brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ I instancji, wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy – zawierającą część tekstową i graficzną - winien zgodnie z § 9 rozporządzenia, sporządzić także załączniki do decyzji (zarówno w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak też w wypadku decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa"), tj. wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa powyżej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to jest na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Załączone do decyzji oraz do analizy kopie map wymogi te spełniają jedynie częściowo. Są to co prawda kopie map zasadniczych w odpowiedniej skali (1:1000), jednakże nie obejmują one całości obszaru analizowanego. Jak wynika z treści, załączonej do decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, za front działki nr [...] uznano tą część obszaru objętego wnioskiem, która przylega do drogi wewnętrznej na odcinku 37 m. Wobec powyższego, analizą objęto obszar 111 m wokół skrajnych punktów terenu przeznaczonego pod lokalizację zabudowy, ze wskazaniem, że brak jest na nim jakichkolwiek zabudowanych działek. Powyższe nie znajduje jednak odzwierciedlenia w załączniku graficznym, bowiem mapa nie obejmuje części terenu od strony drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, czy faktycznie w całym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, do której można byłoby odnieść uwarunkowania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisanych powyżej nieprawidłowości, niepozostających bez istotnego wpływu na wynik sprawy, organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie dostrzegł, przyjmując za organem I instancji, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy i jednocześnie uznając, że obszar ten został prawidłowo wyznaczony, powołując się na opisaną wyżej, niekompletną część graficzną analizy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia organów w omawianym zakresie poczynione zostały w oparciu o wadliwy załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, z uwagi na opisane wyżej uchybienia, należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę ,organ winien dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w omawianym zakresie, w tym przede wszystkim w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o prawidłowo sporządzony załącznik graficzny, obejmujący cały obszar analizowany. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia przez organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.