II SA/Sz 1074/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Drawsku Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 12 maja 2011 r. nr VI/76/11 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasad jej funkcjonowania oraz wysokości opłat i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 4, § 3 ust. 4, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4.

W dniu 12 maja 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr VI/76/11 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasad jej funkcjonowania oraz wysokości opłat i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 1 3b ust. 1, 2, 3, 4 i 5 oraz art. 1 3f ustawy z dnia 21 marca 1 985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 1 9, poz. 115; z 2007 r. Nr 23, poz. 136 i Nr 1 92, poz. 1381; z 2008 r. Nr 54, poz. 326, Nr 218, poz. 1391 i Nr 227, poz. 1 505; z 2009 r. Nr 19, poz. 100 i 101, Nr 86, poz. 720 i Nr 168, poz. 1323; z 2010 r. Nr 106, poz. 675, Nr 152, poz. 1018 i Nr 225, poz. 1466 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13) Rada Miasta uchwaliła, co następuje: § 1.1. Ustala się Strefą Płatnego Parkowania, zwaną dalej również SPP, na drodze publicznej - ulica [...] w C.. 2. Obszar SPP oznaczony jest w załączniku graficznym do nin. uchwały. § 2. 1. W strefie płatnego parkowania, o której mowa w § 1 wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych, zwane dalej "opłatami" w następującej wysokości: 1) za pierwszą godzinę parkowania - 1,00 zł, 2) za drugą godziną parkowania - 1,20 zł, 3) za trzecią godziną parkowania - 1,40 zł, 4) za czwartą i każdą następną godziną parkowania - 1,00 zł, 5) karta abonamentowa parkingowa tygodniowa - 25,00 zł, 6) karta abonamentowa parkingowa miesięczna - 100,00 zł. 2. Stawki, o których mowa w ust. 1 powyżej dotyczą opłat za parkowanie jednego pojazdu samochodowego na jednym ogólnodostępnym miejscu parkingowym w strefie płatnego parkowania. 3. Ustala się stawkę zerową opłaty za parkowanie: a) dla osób niepełnosprawnych oraz kierujących pojazdem przewożącym osoby o obniżonej sprawności ruchowej, oznaczonych symbolem osoby niepełnosprawnej, posiadających pozostawioną za przednią szybą samochodu w czasie parkowania kartą parkingową wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w miejscach wyznaczonych, b) na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) przez pojazdy Urzędu Miejskiego w C.. 4. Zwalnia się z opłat, o których mowa w ust. 1 pojazdy: 1) Policji, Żandarmerii Wojskowej, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, Pogotowia Ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej; 2) Zarządów dróg; 3) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi; 4) wykorzystywanych w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej; 5) Straży Miejskiej i Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. podczas wykonywania obowiązków służbowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi. § 3.1. Opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania mogą być uiszczane w formie opłat abonamentowych: tygodniowych i miesięcznych. Uprawniają one do parkowania w strefie przez okres ich ważności. 2. Opłaty abonamentowe uiszcza się przez wykupienie karty abonamentowej parkingowej u inkasenta wyznaczonego przez Burmistrza C.. 3. Wykupienie karty abonamentowej parkingowej i umieszczenie jej zgodnie z § 5 pkt 2 uprawnia do zgodnego z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym niestrzeżonego postoju na ogólnodostępnym w czasie wynikającym z wykupionej karty abonamentowej, wyznaczonym znakami miejscu parkingowym w SPP. 4. Wniesienie opłaty abonamentowej nie uprawnia do zastrzeżenia stałego miejsca parkowania i nie powoduje powstania roszczenia o udostępnienie miejsca parkingowego. 5. W razie utraty lub kradzieży karty abonamentowej parkingowej uiszczona opłata abonamentowa nie podlega zwrotowi. § 4. Opłaty za parkowanie pobiera się od poniedziałku do piątku w godz. od 930 - 1630 i w sobotę od godz. 930- 1330. § 5. 1. Opłaty, o których mowa w § 2 ust. 1, powinny być wnoszone z góry poprzez wykupienie u inkasenta parkingowego, działającego w imieniu Gminy C., odpowiedniego biletu parkingowego (biletów parkingowych) lub karty abonamentowej parkingowej za przewidywany czas parkowania. 2. Bilet parkingowy lub kartę abonamentową parkingową kierujący pojazdem powinien umieścić wewnątrz pojazdu za przednią szybą, w sposób umożliwiający jego odczytanie. 3. Wykupienie biletu parkingowego lub karty abonamentowej parkingowej i nieumieszczenia ich za pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony. 4. W ramach opłaconego czasu parkowania można zmieniać miejsce parkowania w obszarze objętym strefą płatnego parkowania. 5. Za parkowanie samochodów w sposób blokujący kilka miejsc parkingowych, wymagana jest opłata za każde wyłączone w ten sposób stanowisko parkingowe. § 6. 1. W przypadku stwierdzenia przez osoby upoważnione przez Burmistrza C. lub Straż Miejską nieopłacenia postoju w SPP kierujący pojazdem obowiązany jest do zapłaty opłaty dodatkowej w wysokości 50,00 zł. 2. Po stwierdzeniu niewniesienia opłaty za parkowanie, wystawione jest wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej. 3. Oryginał wezwania do uiszczenia opłaty, o którym mowa w ust. 2 umieszcza się za wycieraczką pojazdu, a kopię załącza się do akt sprawy. 4. Opłatę dodatkową zobowiązany uiszcza przekazem lub przelewem w terminie 7 dni od dnia zdarzenia, w sposób wskazany na wezwaniu, o którym mowa w ust. 2. 5. Opłata dodatkowa nieuiszczona w terminie określonym w ust. 6 podlega ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. § 7. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi C.. § 8. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Rejonowy w D. , zarzucając jej: - naruszenie art. 13f ust. 2 w zw. z art. 13f ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) polegające na niedopuszczalnym przekroczeniu upoważnienia przewidzianego w ustawie o drogach publicznych poprzez zrównanie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykupienia biletu parkingowego lub karty abonamentowej parkingowej i nieumieszczenia ich za szybą pojazdu z nieopłaceniem postoju, co w konsekwencji doprowadziło do rozszerzenia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej na sytuacje, gdy opłata za postój została wniesiona, lecz dowód na potwierdzenie spełnienia tego obowiązku nie zostanie wyeksponowany w sposób określony przez Radę, - naruszenie art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu granic kompetencyjnych rady poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 4 uchwały zapisu, zgodnie z którym wniesienie opłaty abonamentowej nie uprawnia do zastrzeżenia stałego miejsca parkowania- i nie powoduje powstania roszczenia o udostępnienie miejsca parkingowego, - art. 13f ust. 2 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uregulowanie w § 6 ust. 5 uchwały trybu ściągnięcia opłaty dodatkowej nieuiszczonej w terminie określonym w ust. 6 poprzez odesłanie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na określeniu w § 2 ust. 4 uchwały katalogu podmiotów zwolnionych od wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania. Wobec tak postawionych zarzutów Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 4, § 3 ust. 4, § 5 ust. 3 oraz § 6 ust. 5. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Burmistrza C. uwzględniła skargę. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że podtrzymał żądanie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4, § 3 ust. 4, § 5 ust. 3 oraz § 6 ust. 4 natomiast cofnął skargę w zakresie § 6 ust. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2018.1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia strefy płatnego parkowania (...), która z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z treści art. 94 Konstytucji RP, a także z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady, upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz wprowadzenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. W § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały wskazano, że wykupienie biletu parkingowego lub karty abonamentowej parkingowej i nieumieszczenie ich za szybą pojazdu będzie traktowane jako postój nieopłacony. Z uwagi na treść § 6 ust. 1 uchwały, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia przez osoby upoważnione przez Burmistrza C. lub Straż Miejską nieopłacenia postoju w SPP, kierujący pojazdem obowiązany jest do zapłaty opłaty dodatkowej w wysokości 50,00 zł. Konsekwencją tej regulacji jest wprowadzenie przez Radę obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku niewyeksponowania biletu parkingowego w sposób określony w tej uchwale. Organ stanowiący w powyższym przypadku zobowiązany był przestrzegać zakresu upoważnienia określonego w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wyrazem przekroczenia przyznanej kompetencji jest regulacja zawarta w § 2 ust. 4 uchwały, określająca podmioty zwolnione od uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Przypadki zwolnienia od opłat w strefie płatnego parkowania zostały bowiem enumeratywnie wymienione w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu częściowe powtórzenie oraz modyfikacja przez Radę tego przepisu w akcie prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych rada gminy może natomiast wprowadzić zerowe stawki opłat dla innych użytkowników dróg publicznych. Za wykraczający poza zakres przyznanej w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych kompetencji należy także uznać zapis § 3 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym wniesienie opłaty abonamentowej nie uprawnia do zastrzeżenia stałego miejsca parkowania i nie powoduje powstania roszczenia o udostępnienie miejsca parkingowego. O tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, czy też nie, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, a przede wszystkim sądy powszechne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 740/16, LEX nr 2182038). Należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Op 297/16, LEX nr 2202376). Za nieuprawnione należy uznać zrównanie w skutkach przez Radę w zaskarżonej uchwale sytuacji, gdy opłata za postój nie zostanie uiszczona oraz gdy zostanie uiszczona, lecz dowód potwierdzający tę okoliczność nie zostanie wyeksponowany w sposób określony w § 5 ust. 3. Wprowadzenie tej regulacji stanowi wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji upoważniającej Radę jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, nie zaś do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak bowiem upoważnienia do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe Przesłankę ustawową do obciążania opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stanowi bowiem stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia lub nieumieszczenia stosownego dowodu opłaty (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1979/16, LEX nr 2169792 wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2834/12, LEX nr 1369025). Nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego także § 6 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym opłatę dodatkową zobowiązany uiszcza przekazem lub przelewem w terminie 7 dni od dnia zdarzenia, w sposób wskazany na wezwaniu, o którym mowa w ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) opłaty te stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których na mocy art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.). W rezultacie zgodne z art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1 ustawy Ordynacja Podatkowa termin płatności opłaty dodatkowej wynosić powinien 14 dni, nie zaś 7 dni, jak to określiła Rada w zaskarżonej uchwale. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku