II SA/Sz 1072/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym skargi H. T. na działalność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie oceny prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego p o s t a n a w i a 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] złotych

W dniu [...] r. H. T. złożył w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. skargę na "bezczynność" tego organu w sprawie o ustalenie, czy dokonana przez Starostę P. ocena prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego w branży konstrukcyjno-budowlanej dotyczącego łącznika pomiędzy dwoma budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur w miejscowości W. w gminie K. , w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, z wniosku inwestora M. L. z dnia [...] r., była zgodna z prawem. Skarżący wyjaśnił, że w ocenie Starosty P. nie może on obecnie pełnić funkcji sprawdzającego projekty konstrukcyjno- budowlane, gdyż uprawnienia budowlane projektowe które posiada są z ograniczeniami, a z treści art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jednoznacznie wynika, że obecnie sprawdzenia projektu budowlanego może dokonać tylko osoba posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń. W ocenie skarżącego stanowisko to jest błędne. Przyznane mu w 1998 r. uprawnienia budowlane projektowe w ograniczonym zakresie, na podstawie rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 8 poz. 66 ze zm.) również i obecnie, pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., upoważniają go do sprawdzania projektów konstrukcyjno-budowlanych w zakresie uprawnień budowlanych projektowych, bo tak stanowi § 3 rozporządzenia na podstawie którego uprawnienia zostały mu przyznane. Skarżący wyjaśnił, że dokonał sprawdzenia projektu budowlanego dla opisanej wyżej inwestycji, w części konstrukcyjno-budowlanej, ale Starosta P. odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę m. in. z tego powodu, że sprawdzenia dokonała osoba bez uprawnień, a Wojewoda stanowisko to podtrzymał. Skarżącemu jako projektantowi nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S., dlatego nie miał możliwości ochrony swoich praw przed sądem. W wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt. II OZ 1393/16b Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana w postępowaniu administracyjnym ocena prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego w tej konkretnej sprawie, nie wyklucza możliwości wyjaśnienia uprawnień skarżącego do sprawdzania projektów konstrukcyjno-budowlanych, w odrębnym postępowaniu. Stosownie do art. 84b ustawy Prawo budowlane, kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej sprawują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje funkcję kontrolną w stosunku do starosty. Organy nadzoru budowlanego uprawnione są zatem do kontroli działań podejmowanych przez starostów, w tym również do kontroli sposobu sprawdzania przez nich posiadania uprawnień budowlanych do projektowania. Dlatego też wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy dokonane przez skarżącego sprawdzenie projektu budowlanego w branży konstrukcyjno-budowlanej, tj. łącznika pomiędzy dwoma budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur w miejscowości W. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, była zgodna z prawem. Do chwili wniesienia skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął żadnych działań w tej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Wojewodę w piśmie z dnia [...] r. Wskazał ponadto, że nie posiada kompetencji do kontroli postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Katalog spraw mogących być przedmiotem badania przez sąd administracyjny określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej – "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Odnosząc treść cytowanego art. 3 p.p.s.a. do przedmiotu wniesionej skargi należy wskazać, że ze skargi oraz dokumentów do niej dołączonych wynika, iż przedmiotem skargi jest nienależyte, w ocenie skarżącego, wykonywanie zadań kontrolnych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który powinien spowodować aby Starosta P. i Wojewoda uznali uprawnienia skarżącego do sprawdzania projektów budowlanych, w szczególności projektu wymienionego w skardze. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Ocena, czy projekt budowlany został wykonany, jak również sprawdzony, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, należy więc do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Starosta P. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego sprawdzonego przez skarżącego i odmówił M. L. udzielenia pozwolenia na budowę m. in. z tego względu, że projekt budowlany został sprawdzony przez technika H. T. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie, które nie uprawniały go do sprawdzenia tego projektu. Stanowisko to podzielił Wojewoda w decyzji wydanej na skutek odwołania inwestora. Słuszność stanowiska organów obu instancji orzekających w sprawie została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt. II SA/Sz 427/16 uchylił decyzję Wojewody, a także decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się jednak do zarzutu dotyczącego prawidłowości dokonanego sprawdzenia projektu budowlanego i uznał, że stanowisko organów administracji w tym zakresie odpowiadało przepisom prawa, bowiem osoba która dokonała sprawdzenia projektu budowlanego, nie posiadała do tego wymaganych obecnie uprawnień. Wprawdzie skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednak wyrok wraz z uzasadnieniem jest dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i skarżący może zapoznać się ze stanowiskiem Sądu dotyczącym jego uprawnień do sprawdzenia projektu. Nie może natomiast oczekiwać, aby organ nadzoru budowalnego wpływał na Starostę P. , do którego zadań ustawowych należy sprawdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, by w określony sposób oceniał uprawnienia konkretnego projektanta. Okoliczność, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego mogą wpływać na organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie sposobu rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami kompetencyjności i legalności. Zdaniem Sądu, skarga H. T. na nienależyte wykonywanie zadań kontrolnych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, uregulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r. I OSK 395/06 LEX nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r. III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r. III SA/Wa 948/06 LEX nr 295005). Skarżący wniósł do Sądu skargę na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie działu VIII K.p.a., która nie podlega jego kognicji. Jak wskazano powyżej, tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie jest także uprawniony do rozpoznania skargi wniesionej w tym trybie. Skarga na działalność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.