II SA/Sz 1039/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczenia "[...]" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]., Nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. ze zm.) w zw. z § 1 uchwały nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P.2018.514) oraz § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U.2018.1061), po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w sprawie wysokości świadczenia "Dobry start", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że informacją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił D. W. o przyznaniu świadczenia "Dobry start" na dzieci: P. W. i P. W., w wysokości po [...] zł na każde dziecko, na rok szkolny 2020/2021. Jednocześnie decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ I instancji orzekł o odmowie przyznania D. W. świadczenia "Dobry start" na dzieci: P. W. i P. W. w wysokości po [...] zł na każde dziecko, czyli w pełnej wysokości po [...] zł na dziecko na rok szkolny 2020/2021. Pismem z dnia [...] września 2020 r. D. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji wskazując, że młodszy syn P. W. jest niewątpliwie w:opiece naprzemiennej i w tej części decyzja organu I instancji jest słuszna, natomiast w sprawie starszego syna, nie wzięto pod uwagę, że od października 2019 r. P. W. jest wyłącznie pod opieką ojca, wyłącznie ojciec wychowuje syna i faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. P. W. jest zameldowany razem z ojcem i to ojciec ponosi całkowite koszty utrzymania dziecka. Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium uznało, że z przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" jednoznacznie wynika, iż rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma stan prawny dotyczący sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodziców. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] [...] Sąd Rejonowy S. [...] oddalił wniosek obojga rodziców o zabezpieczenie miejsca pobytu małoletnich w toku postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej, ustalenie miejsca zamieszkania i kontaktów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że dzieci mają silny kontakt z obojgiem rodziców, dlatego też zmiana istniejącego stanu byłaby sprzeczna z zasadą prymatu dobra dziecka. Sąd uznał, że "strony dążą do tego, aby pełnić rolę wiodącego rodzica dla chłopców, co jest na tyle trudne, że od ponad roku w rodzinie funkcjonuje opieka naprzemienna nad synami, która powoduje, że każde z nich w okresach 14 dniowych sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi. W powtarzających się dwutygodniowych okresach małoletni P. i P. przebywają raz u ojca, raz u matki. Jak zeznały strony, w tym również sam wnioskodawca D. W., chłopcy podporządkowali się temu systemowi i stale cyklicznie, bez wyraźnego sprzeciwu po 2 tygodniach u ojca przenoszą się do matki, zaś po 2 tygodniach u matki przenoszą się do ojca." Sąd tym samym, usankcjonował naprzemienny sposób sprawowania opieki nad małoletnimi uznając go za słuszny i ani z akt sprawy, ani z treści odwołania strony nie wynika, by w sprawie tej Sąd zmienił stanowisko. Przyjąć zatem należy, że obaj synowie strony zgodnie z orzeczeniem sądu znajdują się pod opieką naprzemienną rodziców, niezależnie od tego, czy wbrew stanowisku sądu nastąpiła zmiana faktyczna polegająca na wyłącznej opiece ojca nad starszym dzieckiem. W sytuacji bowiem, gdy taki charakter tej opieki wynika z wyroku, to pomimo braku sformułowania w nim "opieka naprzemienna", należy uznać, że spełniona jest przesłanka "opieki naprzemiennej" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 5.11.2019 r. sygn. akt II SA/Lu 328/19). Żadne dowody, w tym oświadczenia strony o sprawowaniu wyłącznej opieki ojca nad starszym synem, P. , nie wyłączają konieczności legitymowania się stosownym orzeczeniem sądu dotyczącym opieki nad dzieckiem oraz miejsca zamieszkania dziecka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie D. W. zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: w sprawie starszego syna P. W., zarówno organ I jak i II instancji nie wziął pod uwagę zmiany sytuacji, jaka nastąpiła w październiku 2019 r., tj. faktu, iż od tego czasu P. W. jest wyłącznie pod opieką ojca, wyłącznie ojciec wychowuje syna i faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. P. W. mieszka i jest zameldowany razem z ojcem i to ojciec ponosi całkowite koszty utrzymania syna. Ojciec podejmuje decyzje w istotnych sprawach dotyczących syna i wpływa na jego wychowanie. 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasad czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie aktu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Poza tym § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. Jednocześnie przyznanie świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania świadczenia dobry start oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymagają wydania decyzji (§ 10 ust. 5 rozporządzenia). Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia nie pozwalają na przyznanie prawa do świadczenia dobry start jednocześnie obojgu rodzicom, za wyjątkiem sytuacji określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania całego świadczenia "Dobry start" na obu synów, argumentując, że dzieci znajdują się pod opieką naprzemienną. Wskazać zatem należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wobec tego skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w wyżej wymienionej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17). Powyższe poglądy skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje jako swoje. Zdaniem Sądu pomimo, że zostały wyrażone na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci to jednak znajdują zastosowanie w drodze analogii również w przypadku świadczenia "Dobry start" regulowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", którego podstawę stanowi art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że również organy poglądy powyższe podzielają, przyjmując, iż fakt opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu. Błędnie natomiast organy uznały, że takie orzeczenie zostało wydane przez sąd powszechny. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż wydane w toku postępowania o ustanowienie opieki naprzemiennej postanowienie zabezpieczające rozstrzyga kwestię opieki naprzemiennej. Zauważyć należy, że w sentencji wskazanego postanowienia sąd zawarł orzeczenie "oddalić wnioski". Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do formy opieki nad dziećmi. Same rozważania zawarte w uzasadnieniu nie mogą zastąpić orzeczenia sądu w tej kwestii. W wypadku, gdy brak jest orzeczenia sądu zgodnie, z którym dziecko jest pod opieką naprzemienną, zbieg uprawnień obojga rodziców do świadczeń wychowawczych reguluje § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Przepis § 30 ust. 2 rozporządzenia natomiast stanowi, że jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Stosownie do § 30 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji (§ 30 ust. 4 rozporządzenia). Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącemu świadczenie w połowie wysokości argumentując, że dzieci znajdują się pod opieka naprzemienną, co pozwala na stwierdzenie, iż również matce dzieci przyznano świadczenie w połowie wysokości i, że również złożyła wniosek o sporne świadczenie. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie, kto - czy matka dzieci, czy ojciec dzieci (względnie oboje rodzice) sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. Takie ustalenia nie zostały poczynione przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego rację ma skarżący twierdząc w treści skargi, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły rzetelnych ustaleń, kto sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym o naruszeniu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie gdyby strona dysponowała prawomocnym orzeczeniem sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dziećmi. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy konieczne i zarazem uzasadnione jest więc poczynienie przez organ rzetelnych ustaleń kto rzeczywiście sprawuje opiekę nad dziećmi. W tym celu pomocny może się okazać dowód z wywiadu środowiskowego bądź też pozyskanie stosownych informacji od kuratora. Dokumenty te powinny zostać włączone do akt sprawy jako materiał dowodowy i ocenione zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak rzetelnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie obligował Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Na zakończenie rozważań dodać należy, że za dopuszczalne uznać można zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie w sytuacji gdy rodzice dzieci zgodnie przyznają, iż sprawują opiekę naprzemienną nad dziećmi. Jednak w sytuacji sporu rodziców, rozstrzygnięcie tej kwestii należy do kompetencji sądu powszechnego. Natomiast organy mogą rozważyć czy z zakończeniem sprawy należy zaczekać do czasu ostatecznego uregulowaniem zakresu władzy rodzicielskiej obojga rodziców przez sąd powszechny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku