II SA/Sz 1037/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., A. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca"), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – W. P.. Decyzją z dnia 16 maja 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.") i art. 17, art. 20, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Burmistrza G., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że mąż wnioskodawczyni – W. P. legitymuje się orzeczeniem Nr [...], z dnia 12 lutego 2004 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w PUP. Przez kilka lat podejmowała prace sezonowe (ostatnie zatrudnienie od marca 2022 r. do sierpnia 2022 r.). W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni poinformowała, że nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, która sprowadza się do przygotowywania posiłków, dbania o higienę otoczenia, robienia zakupów, płacenia rachunków, pilnowania terminów wizyt lekarskich, przyjmowania leków, załatwiania spraw urzędowych. Z kolei W. P. porusza się samodzielnie i spożywa posiłki, po wcześniejszym odgrzaniu ich w mikrofali, utrzymuje higienę osobistą, zmienia odzież. Zdaniem organu I instancji pomoc świadczona przez wnioskodawczynię nie ma charakteru stałego i całodobowego. Sprawowanie opieki nad mężem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, bowiem wszystkie czynności samoobsługowe jest on w stanie wykonać przy sobie sam, tym samym wymaga wsparcia i pomocy w ograniczonym zakresie. Ponadto według organu, na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża i nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe okoliczności na względzie organ I instancji uznał brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. P. złożyła od niej odwołanie. Jednocześnie zarzuciła rozstrzygnięciu brak logiki oraz spójności. Z jednej bowiem strony organ dostrzega, że jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 lutego 2004 r., w którym wskazano na konieczność stałej opieki, a jednocześnie pracownik socjalny sam dokonał oceny stanu jego zdrowia i samodzielności. Nadto odwołująca podniosła, że rozmowy z pracownikami socjalnymi nie odzwierciedlają jej faktycznego stanu zdrowia oraz możliwości podjęcia pracy. Podniosła chęć podjęcia zatrudnienia, przy czym wskazała, że obecny stan jej zdrowia (łuszczyca na całym ciele) uniemożliwia jej zatrudnienie. Podała, że z uwagi na swoje wykształcenie (podstawowe) zakres prac, których może się podjąć jest ograniczony. W wyniku rozpoznania sprawy, na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 19 października 2023 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnioskodawcy w przypadku sprawowania przez niego stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i jeżeli w celu sprawowania tej opieki był on zmuszony zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albo też nie ma on możliwości - z powodu zakresu sprawowanej opieki i czasu jaki ona zajmuje - podjęcia zatrudnienia. Musi zatem istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, a niepodejmowaniem, czy też rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie takiego związku nie ma. Ustalenia pracownika socjalnego nie potwierdziły faktu sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad mężem w takim zakresie, który uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia, chociażby nawet w niepełnym wymiarze godzin. Podkreślono, że czynności takie jak kontakt z lekarzem w celu wystawienia recept, wykupywanie recept, dopilnowanie przyjmowania leków nie są na tyle absorbujące i częste, aby uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia. Poza tym robienie zakupów, ale także gotowanie np. obiadu, sprzątanie w mieszkaniu, robienie prania, opłacanie rachunków, to czynności, które strona wykonywałaby także, gdyby mieszkała sama, a nie z mężem. Dbanie o swoje miejsce zamieszkania i przygotowywanie sobie i domownikom posiłków stanowią podstawowe czynności życia codziennego każdego człowieka, także tego wykonującego pracę zawodową. W ocenie Kolegium, nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby skarżąca podjęła zatrudnienie. Natomiast stan zdrowia wnioskodawczyni (łuszczyca, o której pisze ona w odwołaniu) i fakt, że z tego powodu trudno jej podjąć zatrudnienie, nie może stanowić podstawy do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jedną z przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, czyli takiej opieki, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, tymczasem wnioskodawczyni powołanego warunku nie spełniła. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez nią opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej, zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie skarżąca podniosła, że związek przyczynowy oceniać należy na dzień złożenia wniosku biorąc pod uwagę możliwość podjęcia zatrudnienia przy rzeczywistej czasochłonności opieki wymaganej przez niepełnosprawnego. Tym samym należy uwzględnić sytuację obecną, a nie przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro skarżąca na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia (do podjęcia którego obecnie jest zdolna), w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze, ani organy administracji ani sądy nie mają wiadomości specjalnych pozwalających na ustalenie wymaganego zakresu opieki nad osobą niepełnosprawną, co do której wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do związku przyczynowego między sprawowaniem opieki, a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia należy brać pod uwagę wszelkie czynności wykonywane na rzecz niepełnosprawnego, w tym również tzw. "zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego", jeśli stan zdrowia niepełnosprawnego uniemożliwia mu ich wykonywanie. W dalszej części skargi podniesiono, że mąż strony wymaga ciągłej jej obecności i pomocy przy wykonywaniu większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem, który to fakt potwierdzono podczas wywiadu środowiskowego i nie był on kwestionowany przez organ I instancji. W związku z tym wnioski wyciągnięte przez organ skarżąca uznała za sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, w oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego. Skarżąca domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia uznał, że przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku stanowi okoliczność, iż na skarżącej, jako żonie osoby wymagającej opieki nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r.), ponadto pomoc świadczona przez skarżącą nie ma charakteru stałego i całodobowego, zatem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. W ocenie organu II instancji nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki, której zakres, zdaniem organu nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzin. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowymi warunkami przyznania świadczenia są zatem posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a także rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W świetle przywołanych przepisów nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki musi istnieć bezpośredni związek. To znaczy, że opiekun albo nie może pogodzić wykonywanej pracy z obowiązkami wynikającymi z konieczności sprawowania opieki, albo posiada obiektywne możliwości podjęcia zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, ale z nich rezygnuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Należy przyjąć, że opieka powinna mieć charakter stały i długotrwały, a więc taki, który uniemożliwia aktywność zawodową opiekuna w najmniejszym nawet zakresie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem ekwiwalentu za utracone zarobki. Państwo stara się w ten sposób zrekompensować, chociażby częściowo, opiekunom osób niepełnosprawnych brak dochodów, które osoby te osiągałyby, gdyby nie konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie jest to zatem świadczenie, które przysługuje za samo sprawowanie opieki. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z orzeczenia z 2004 r. wynika, że W. P. wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i pomoce techniczne. Stwierdzono również konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przewidziano możliwość odpowiedniego zatrudnienia, a także szkolenia specjalistycznego i uczestnictwa w terapii zajęciowej. Orzeczenie to zmieniło orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 28 maja 2001 r., w którym zaliczono ww. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem iż stwierdzone schorzenie w stopniu umiarkowanym od dzieciństwa i nadal ogranicza zdolność do pełnienia ról społecznych i zawodowych i wymaga częściowej, okresowej opieki i pomocy innej osoby. Zdaniem Sądu zmiana kwalifikacji stopnia niepełnosprawności nie nastąpiła bez uzasadnionego powodu. Skoro zatem Komisja uznała, że W. P. wymaga stałej i długotrwałej opieki to oznacza to, że jego stan, w stosunkowo krótkim czasie, uległ pogorszeniu. Zatem twierdzenie, iż nie wymaga on stałej i długotrwałej opieki, w świetle ustaleń wyspecjalizowanego organu, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Nie zmieniają tej oceny ustalenia dokonane przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego. Jak wynika z wywiadu W. P. praktycznie w nim nie uczestniczył, nie jest zorientowany w swojej sytuacji, a wszelkie działania związane z leczeniem i załatwianiem wszystkich codziennych spraw podejmuje skarżąca. Wcześniej opiekowała się nim siostra. Ustalono, że W. P. choruje na wrzodziejące zapalenie jelita grubego, żona przygotowuje zbilansowane posiłki. W. P. porusza się samodzielnie, utrzymuje higienę osobistą, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że o tym, czy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga stałej i długotrwałej opieki, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji decyduje wyspecjalizowany organ. W badanej sprawie z orzeczenia o zmianie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 lutego 2004 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika wprost, że mąż skarżącej takiej stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby wymaga. Kompetencji takich nie posiada natomiast pracownik socjalny, który może jedynie ocenić sytuację takiej osoby i ustalić w jaki sposób ta opieka i pomoc w określonym przypadku wygląda. W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej jest sprawny fizycznie w tym sensie, że nie wymaga pomocy w zachowaniu higieny osobistej, czy spożywania posiłków. Jak wynika jednak z wywiadu środowiskowego wymaga przygotowania posiłków, pomocy w regularnym przyjmowaniu leków. O tym, że zakres potrzeb męża skarżącej uległ zmianie świadczy przede wszystkim orzeczenie wyspecjalizowanego organu, który uznał, że potrzebuje on nie tylko częściowego, ale stałego i długotrwałego wsparcia. Niewątpliwie opieka nad osobą sprawną fizyczną, ale z deficytami poznawczymi wygląda inaczej aniżeli opieka nad osobą leżącą i całkowicie zależną od opiekuna, co nie oznacza, że jest ona mniej absorbująca. Wadliwie, zdaniem Sądu, uznał organ, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie miała związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Lektura złożonego przez skarżącą w dniu 4 maja 2023 r. oświadczenia przeczy tej tezie. Wynika z niego, że powodem rezygnacji z zatrudnienia były nieporozumienia z pracodawcą, na tle braku możliwości takiego ułożenia czasu pracy, aby umożliwiał on skarżącej jednoczesną opiekę nad mężem. Okoliczność ta świadczy o tym, że skarżąca próbowała pogodzić wykonywanie pracy zawodowej z obowiązkami wynikającymi z konieczności zapewnienia mężowi właściwej opieki, okazało się to jednak niemożliwe. Nie ma więc racji organ wywodząc, że w przypadku skarżącej pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad mężem nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, bowiem jak wynika z akt sprawy bezpośrednią przyczyną rezygnacji z dotychczasowej pracy był właśnie brak możliwości takiego ułożenia stosunku pracy, aby umożliwiał on skarżącej jednoczesne zapewnienie mężowi właściwej opieki. To z kolei prowadzi do wniosku, że opieka nad mężem skarżącej jest bardziej absorbująca aniżeli wynika to z wywiadu środowiskowegp. W ocenie Sądu decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była zatem skutkiem wadliwej oceny materiału dowodowego przez organy. Jego prawidłowa ocena, dokonana przy uwzględnieniu wskazanych wyżej okoliczności prowadzi do wniosku, że skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2023 r. poz. 1964 – j.t.).