II SA/Sz 1030/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 30 marca 2023 r. nr LIV/885/2023 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Borne Sulinowo na rok 2023 I. stwierdza nieważność § 5 pkt 10 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Miejska w Bornem Sulinowie podjęła, w dniu 30 marca 2023 r., uchwałę numer LIV/885/2023, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Borne Sulinowo na rok 2023. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 5 kwietnia 2023 r. pod pozycją 2128. Skargę na powyższy akt złożył Prokurator Rejonowy w Szczecinku. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez określenie w sposób niedostateczny w § 5 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów i założeń przyjętych w programie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, gdy tymczasem, prawidłowa realizacja Programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych Programem bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Rada nie określiła właściwego sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele określone w ustawie o ochronie zwierząt (dalej: "u.o.z."). Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera wskazanie wysokości środków finansowych na realizację wszystkich zadań programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby Rada w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Prokurator stwierdził, że użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tymczasem Rada wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. nie dokonała właściwego podziału środków finansowych. Rada nie rozdysponowała w Programie środków na zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 5, tj. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tym samym nie wypełniła delegacji ustawowej. Nie wskazała, jakie kwoty przeznaczone będą na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Ustawodawca w przepisie art. 11 a ust. 5 u.o.z. użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy programu, wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Prokuratora, uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej eliminacją z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że w § 5 zaskarżonej uchwały wskazano, iż na realizację zadań objętych programem przewidziano środki zabezpieczone w budżecie Gminy Borne Sulinowo na rok 2023 w wysokości 90.000 zł, a następnie szczegółowo wyliczono środki finansowe na realizację poszczególnych zadań (12 punktów). Wbrew twierdzeniom Prokuratora Rada Miejska właściwie określiła sposób wydatkowania środków finansowych na realizację wszystkich zadań programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Rada wskazała szczegółowo jakie kwoty przeznaczone będą na każde z poszczególnych zadań - środki na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie są znaczącymi środkami i mieszczą się one w zadaniach nr 1 i 10 - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz realizacja zadań z zakresu edukacji, promocji działań Programu. Zadanie polegające na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i poszukiwania nowych właścicieli poprzez adopcję Rada Miejska powierzyła Schronisku dla Zwierząt w Szczecinku. Środki na to zadania zostały określone na kwotę 31.160 zł rocznie. Z kolei zadanie dotyczące poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt zostało ujęte także w zapisie określonym w § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały, które zostało rozwinięte w § 3 pkt 5 - zgodnie z którym gmina będzie realizować zadanie mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu i schroniska zdjęć bezdomnych zwierząt oraz informacji o możliwości ich adopcji. Tym samym Rada Miejska wypełniła w całości delegację ustawową wynikającą z przedmiotowej ustawy. Środki na to zadanie zostały przeznaczone w wysokości 500 zł. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 przywołanej ustawy Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta (ust.6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust.8). Nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Z przytoczonej regulacji wynika, że katalog elementów, które powinien zawierać program opieki nad zwierzętami z art. 11a ust. 2 u.o.z. ma charakakter otwarty. Oprócz wymienionych w nim enumeratywnie działań może on zawierać inne niewymienione expressis verbis w treści przepisu działania. W orzecznictwie (również tym, które zostało przywołane w skardze) wskazuje się, że uchwała zawierać musi zarówno wskazanie zadań, które w ramach programu będą realizowane, jak i wysokości środków przeznaczonych na ich finansowanie, przy czym każdemu zadaniu powinna zostać przyporządkowana kwota na jego realizację. Wskazuje się, że tylko takie sprzężone określenie działań, które mają być realizowane w ramach programu z jednoczesnym określeniem wysokości środków przeznaczonych na ich wykonanie, daje gwarancję ich rzeczywistej realizacji. W badanej sprawie, jak wywodzi Prokurator, pominięto wskazanie kwoty przeznaczonej na realizację zadania pod nazwą "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt", co przesądza, w jego ocenie, o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. W ocenie organu natomiast, zarówno zadanie to jak i środki przeznaczone na jego realizację zostały w uchwale przewidziane, w § 1 ust. 1 pkt 5 wymieniono poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a w § 3 pkt 5 wskazano sposób realizacji tego zadania. W ocenie organu wydatkowanie środków na ten cel mieści się w zadaniach 1 i 10 – zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz realizacja zadań z zakresu edukacji i promocji działań Programu. Środki te nie są znaczące, kwota na realizację zadania wynosi 500 zł. Lektura zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że organ w § 1 zawarł kompletny katalog działań, zawierający wszystkie przewidziane w art. 11a ust. 2 elementy. W § 1 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przewidziano, że zadaniem Programu jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 3, określającym sposób realizacji zadań, w pkt 1 lit. e) wskazano, że "zadania uwzględnione w § 1 pkt 1,4 i 5 niniejszego programu gmina na rok 2023 Gmina powierza Schronisku dla Zwierząt z siedzibą przy ul. Rybackiej 7 w Szczecinku na podstawie umowy, które będzie zobowiązane do poszukiwania nowych właścicieli przez adopcję". W § 3 pkt 5 określono, że "zadanie ujęte w § 1 pkt 5, mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt Gmina Borne Sulinowo będzie realizować poprzez zamieszczanie na stronie internetowej tut. Urzędu i Schroniska dla Zwierząt zdjęć bezdomnych zwierząt oraz informacji o możliwości ich adopcji." W punkcie 5 przewidziano również, że gmina zamierza prowadzić działania edukacyjne dla mieszkańców gminy Borne Sulinowo, których celem ma być podniesienie poziomu wiedzy mieszkańców w zakresie bezdomności zwierząt oraz uświadamianie właścicielom zwierząt ciążących na nich obowiązków. Działania te mają być propagowane na stronie urzędu, poprzez prowadzenie akcji społecznych i współpracę ze szkołami z terenu gminy. Z § 5 uchwały wynika, że na realizację zadań objętych programem przewidziano w roku 2023 kwotę 90.000,00 zł, w tym na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – 31.160,00 zł (pkt1), a na realizację zadań z zakresu edukacji, promocji działań Programu – 500,00 zł. Z ustaleń tych, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że Gmina Borne Sulinowo przewidziała w zaskarżonej uchwale zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Lektura odnoszących się do tego zagadnienia ustaleń prowadzi do wniosku, że organ szczegółowo zaplanował sposób realizacji tego zadania przekazując je częściowo Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt, a częściowo przejmując je do realizacji we własnym zakresie, w ramach akcji edukacyjnej i promującej działania Programu. Nie są to działania kosztochłonne, bowiem poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywać się ma głównie poprzez zamieszczanie zdjęć bezdomnych zwierząt na stronach internetowych schroniska i urzędu, a także w ramach prowadzonych akcji promocyjnej i informacyjnej. Taki sposób realizacji tego zadania jest dopuszczalny i gwarantuje, zdaniem Sądu, dotarcie z informacjami o zwierzętach do adopcji do szerokiego grona potencjalnie zainteresowanych przejęciem opieki nad zwierzętami. Działania podejmowane w tym zakresie są łatwe do zweryfikowania. Zatem wiarygodnie brzmią wyjaśnienia organu, że na realizację tego zadania przeznaczono kwotę 500 zł i jest to kwota, która zawiera się w § 5 pkt 10 uchwały. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, który podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Rzeczą Sądu było zatem dokonanie oceny, czy ustalenia zaskarżonej uchwały są sprzeczne z prawem, a jeżeli tak, to czy naruszenie prawa było istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 525/23, WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się również, iż przepis art. 11a ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 662/23 dostępny j.w.). Wskazuje się, że brak przypisania kwoty przewidzianej na realizację przewidzianych programem zadań stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu, w badanej sprawie o istotnym naruszeniu prawa można mówić w odniesieniu do § 5 pkt 10 zaskarżonej uchwały, bowiem został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny i nie wskazano w nim wprost na to, że kwota 500,00 obejmuje również realizację zadania pod nazwą "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt". Jeżeli bowiem organ zaplanował takie działanie w ramach wskazanych wydatków, to winien je wprost wyrazić w treści omawianego przepisu. Regulacja powinna być jasna i czytelna, a w konsekwencji powinna również umożliwić dokonanie kontroli sposobu wydatkowania tej kwoty w sposób w niej przewidziany. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", stwierdził nieważność § 5 pkt 10 zaskarżonej uchwały. Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem – jak już wyżej wskazano, lektura tego aktu prowadzi do wniosku, że organ szczegółowo zaplanował realizację zadań związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, są to działania, co do których nie istnieje niebezpieczeństwo, że nie zostaną zrealizowane. Z doświadczenia wiadomo, że schroniska dla zwierząt prowadzą intensywne akcje poszukiwania nowych właścicieli dla przebywających w nich zwierząt. Skoro zadanie to zostało powierzone również schronisku, to gmina ma możliwość skontrolowania stanu jego realizacji. Z powyższych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.