II SA/Sz 1029/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. i H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej zwany: PINB), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i H.G. z dnia 14 marca 2013 r., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (kategoria obiektu budowlanego XIII) przy ul. [...], działka nr [...] realizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia 12 sierpnia 2011 r. nr [...], odmówił na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił między innymi, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a tej ustawy. Brak możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych (w tej sprawie inwestorzy byli nieobecni, a obiekt zamknięty) skutkuje koniecznością zastosowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji M. i H.G. wnieśli o jej uchylenie i udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ich ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 884/13 nie zobowiązał organu powiatowego do przeprowadzenia ponownej obowiązkowej kontroli obiektu. Zarzucili ponadto, że organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy nie podjął rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione w toku dwóch kontroli obiektu, w tym kontroli obowiązkowej ww. inwestycji. Zdaniem strony, skoro WSA usunął z obrotu prawnego decyzję o wymierzeniu kary, to tym samym brak jest przeciwwskazań do udzielenia im pozwolenia na użytkowanie budynku. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane, związane z budową ww. budynku inwestorzy – M. i H.G. wykonują w oparciu o decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia 12 sierpnia 2011 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu 14 lutego 2013 r. do PINB wpłynęło pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. z prośbą o stwierdzenie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z projektem budowlanym, gdyż realizacja odbiega od dokonanych uzgodnień konserwatorskich. W dniu 14 marca 2013 r. inwestor złożył w PINB wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przed całkowitym zakończeniem robót, załączając m.in. oświadczenie kierownika budowy o zrealizowaniu robót budowlanych bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że do wykonania pozostało zwieńczenie wieży, pokrycie dachu dachówką i ostateczne pomalowanie elewacji oraz roboty wykończeniowe na drugiej i trzeciej kondygnacji. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestorzy nie dołączyli kopii rysunków z naniesionymi przez projektanta zmianami. Na wezwanie organu powiatowego inwestorzy uzupełnili wymagane dokumenty, (zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane), tj. potwierdzenie odbioru wykonanego przyłącza wod-kan., protokoły badań instalacji elektrycznej i odgromowej, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokół kontroli kominów oraz kopię świadectwa charakterystyki energetycznej. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w związku z zawiadomieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 lutego 2013 r., organ powiatowy przeprowadził w dniu 15 marca 2013 r. kontrolę przedmiotowej budowy i stwierdził m.in., że inwestor podczas realizacji inwestycji zmienił wysokość I kondygnacji obiektu z 3,30 m na 3,56 m; wysokości pozostałych dwóch kondygnacji są zgodne z projektem budowlanym. Następnie, na wezwanie inwestora PINB przeprowadził w dniu 3 kwietnia 2013 r. kontrolę obowiązkową budowy, w trakcie której ustalił, że inwestor prowadził budowę niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego, tj. zmienił wysokość i kubaturę budynku (niezgodność dotyczącą charakterystycznych parametrów technicznych). Powyższe ustalenia potwierdził operat geodezyjny firmy "G", przedłożony w dniu 10 kwietnia 2013 r. na zlecenie PINB, wskazujący wysokość budynku w kalenicy 13,69 m (zgodnie z projektem budowlanym wysokość ta winna wynosić 11,90 m.) Przy tak określonej wysokości budynku, organ powiatowy stwierdził niezgodność obiektu z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraczna II", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Szczecinek z dnia 5 czerwca 2006 r., nr XXXIX/363/06, gdyż dla terenu oznaczonego 9 MW określono maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów funkcji podstawowej i uzupełniającej - 3 kondygnacje, nie więcej niż 12 m, a w związku ze zwiększeniem wysokości budynku zwiększona została również jego kubatura. W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak [...], nałożył na inwestora karę w wysokości [...] zł z tytułu nieprawidłowości, stwierdzonych podczas kontroli obowiązkowej, tj. niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. W tym samym dniu decyzją, na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, ZWINB postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, ZWINB decyzją z dnia 27 czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 12 kwietnia 2013 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi M. i H.G., wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 884/13, uchylił postanowienie ZWINB z dnia 26 czerwca 2013 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 15 kwietnia 2013 r., wskazując w uzasadnieniu, że w sytuacji, gdy inwestor nie został powiadomiony o czynności dowodowej, polegającej na badaniu wysokości i kubatury budynku, należy uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., mogącym w tym wypadku mieć wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien był usunąć wszystkie wskazane przez Sąd uchybienia i dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia faktyczne prawidłowo poczynione w toku obowiązkowej kontroli inwestycji. Po rozpatrzeniu kolejnej skargi M. i H.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13, uchylił decyzję ZWINB z dnia 27 czerwca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2013 r., wskazując, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji opartej na podstawie art. 59f ust. 1 powoduje utratę podstawy bytu prawnego decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 59f prawa budowlanego. Kolejny raz rozpatrując sprawę, PINB zawiadomił inwestora o wyznaczeniu na dzień 10 kwietnia 2015 r. kontroli obowiązkowej obiektu. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, inwestor nie stawił się w wyznaczonym dniu na kontrolę, nie skorzystał również z prawa wyznaczenia pełnomocnika. W dniu 10 kwietnia 2015 r. obiekt był zamknięty. Wobec niemożności przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu wypełnienia wskazań WSA w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 884/13 organ powiatowy zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Zawarte w ww. wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. zdanie: "W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien usunąć wszystkie wskazane przez Sąd uchybienia i dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo poczynione w toku obowiązkowej kontroli inwestycji ustalenia faktyczne " zobowiązywało organ powiatowy do ponownego przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przedmiotowego obiektu. Uniemożliwiając przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zastosowanie miał ww. przepis art. 59 ust. 5. W skardze złożonej na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i H.G. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 36a ust. 5 i 6 oraz art. 59c ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię tych przepisów. Ponadto wskazali, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a. poprzez niewyłączenie kierownika organu PINB od udziału w postępowaniu ze względu na uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności. W ocenie skarżących, organy orzekające w sprawie naruszyły także przepisy rozdziału 12 K.p.a., a w szczególności art. 145 § 1 pkt 8, 149 § 1 i § 2 K.p.a. oraz dokonały błędnej interpretacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13 w związku z wyrokiem wydanym w tej sprawie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 884/13. Skarżący szczegółowo opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazali, że z powodu choroby nie mogli uczestniczyć w ponownej obowiązkowej kontroli w wyznaczonym terminie, ani udostępnić obiektu do kontroli. W ich ocenie, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w 2013 r. pomiaru położenia charakterystycznych elementów zrealizowanego budynku, to tym samym dysponuje wynikami pomiarów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących adw. W.B. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze z dnia 25 sierpnia 2015 r. i dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów, a mianowicie: - rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, zawierających naniesione zmiany; - zaświadczeń lekarskich o niezdolności skarżących do pracy i czynności służbowych w dniu 10 kwietnia 2015 r. (termin ponownej kontroli obiektu wyznaczonej przez PINB); - oświadczeń czterech pracowników budowlanych, pracujących przy budowie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania; - notatki służbowej kierownika budowy z dnia 26 lipca 2013 r., z treści której wynika, że przy wykonywaniu wywietrznika dachowego konstrukcja więźby dachowej nie została naruszona, a rzut połaci dachowych oraz kąty ich nachylenia wykonane zostały zgodnie z projektem i pozostały bez zmian; - fotografii obrazujących dobudowę dodatkowego urządzenia wentylacyjnego. Na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. Przewodniczący składu orzekającego stwierdził, że do akt wpłynęło pismo skarżących z dnia 8 marca 2016 r., którego odpis (bez załączników) wręczono pełnomocnikowi organu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 kwietnia 2015 r., wystawionego na nazwisko H.G. oraz kopii zwolnienia lekarskiego na druku L4 z dnia 10 kwietnia 2015r., wystawionego na nazwisko M.G. W pozostałym zakresie oddalił wnioski skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a - zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, co skutkowało oddaleniem skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie organy - zarówno powiatowy, jak i organ II instancji uznały, że skarżący nie spełnili wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym odmówiły udzielenia im pozwolenia na użytkowanie ww. opisanego budynku mieszkalnego wraz z usługami. Stosownie bowiem do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu, na wezwanie inwestora, obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z treścią art. 59c Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego wezwania. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego. Inwestor jest obowiązany uczestniczyć w obowiązkowej kontroli w wyznaczonym terminie. Z powyższych regulacji wynika zatem, że warunkiem koniecznym wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest przeprowadzenie kontroli. Wprowadzenie tej zasady pozwoliło ustawodawcy na wyeliminowanie nie tylko uznaniowości dotyczącej obowiązku dokonania kontroli, ale także i kryteriów wedle, których kontrola ta winna zostać przeprowadzona. Podkreślić przy tym trzeba, że kontrola, o której mowa w ww. przepisie nie jest i nie może być przeprowadzana z urzędu. Obowiązek wezwania organu do przeprowadzenia kontroli spoczywa bowiem na inwestorze. Jak podnosi się w literaturze pod pojęciem wezwania należy rozumieć dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do art. 59c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX). Jednocześnie art. 59c ust. 2 tej ustawy nakłada także na inwestora obowiązek uczestnictwa w obowiązkowej kontroli w podanym przez właściwy organ nadzoru budowlanego terminie. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że pismem z dnia 26 lutego 2015 r. znak: [...] organ powiatowy kontrolę obowiązkową przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczył na dzień 12 marca 2015 r. Zawiadomienie o kontroli przesłane zostało na adres wskazany przez skarżących we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 26 lutego 2015 r. Skarżący korespondencję odebrali w dniu 12 marca 2015 r., tj. w dniu planowanej kontroli, w związku z powyższym organ ten uznał, że nie zostali oni skutecznie powiadomieni o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Następnie pismem z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...] organ powiatowy wyznaczył ponowny termin kontroli obowiązkowej na dzień 10 kwietnia 2015 r., na godzinę 10ºº. Zawiadomienie skarżący odebrali w dniu 1 kwietnia 2015 r. Celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego i dokonanie wszelkich niezbędnych pomiarów w obecności inwestorów, w tym m.in. dokonanie pomiaru wysokości położenia charakterystycznych elementów konstrukcyjnych budynku, tj. posadzek na wszystkich kondygnacjach, podstawy wywietrzaka dachowego i kalenicy. O powyższym fakcie inwestorzy zostali powiadomieni w ww. piśmie. Jednocześnie organ zwrócił się do skarżących z prośbą o obowiązkową obecność lub osoby upoważnionej, posiadającej stosowne pełnomocnictwo oraz o udostępnienie obiektu do kontroli, podając przy tym numer telefonu kontaktowego. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że skarżący nie stawili się w wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, a obiekt i teren budowy były zamknięte. Zauważyć jednak należy, że inwestor może z ważnych przyczyn wnosić o przesunięcie terminu kontroli, jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby skarżący wnosili o przesunięcie terminu obowiązkowej kontroli, z powodu choroby, o której mowa dopiero w treści skargi. Nie ustanowili również pełnomocnika, do reprezentowania ich w tej sprawie, choć o takiej możliwości zostali poinformowani przez organ. W świetle powyższego uznać trzeba, że skarżący mając wiedzę o terminie i godzinie kontroli nie wykonali obowiązku, o którym mowa w art. 59c Prawa budowlanego. Tym samym organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły im udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego obiektu budowlanego. Dlatego też sformułowane w treści skargi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i błędnej interpretacji wyroku Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13 nie zasługują na uwzględnienie. Z tych samych względów nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeku postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej jest bowiem wyczerpujący i został poddany wnikliwej i całościowej analizie. Zarówno organ powiatowy, jak i organ odwoławczy odniosły się przy tym do treści odwołania, szczegółowo wyjaśniając podniesione przez skarżących zarzuty. Decyzja organu I instancji oraz decyzja organu II instancji zawierają odpowiednie uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego, wyjaśniając dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przepisy, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Argumentacja prezentowana przez organy administracji publicznej jest spójna, logiczna i przekonująca. Sąd nie znalazł podstaw, by ją zakwestionować. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.