II SA/Rz 998/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

II SA/Rz 998/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 września 2020 r. M. W. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką M. W. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], zaliczające M. W., jako osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.s.r.) oraz fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyniku odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...] października 2020 w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie przeprowadził dostatecznego postępowania dowodowego wyjaśniającego okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności dotyczące tego, czy pozostałe dzieci M. W. w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy rzeczywiście wyklucza ona opiekę nad matką. Kolegium zaznaczyło, że w przypadku wnioskodawczyni art. 17 ust. 1b u.s.r. nie może stanowić podstawy od odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Co do specjalnego zasiłku opiekuńczego Kolegium wskazało, że stronie na podstawie art. 27 ust. 5 u.s.r. przysługuje prawo wyboru przysługujących świadczeń. W toku postępowania organ I instancji odebrał oświadczenia od pozostałych dzieci M. W., tj. J. W., W. W., P. W., J. B. i A. S., że nie są w stanie sprawować opieki nad M. W. z uwagi na swój stan zdrowia, sytuację finansową, podejmowanie zatrudnienia czy odległość, jaka ich dzieli od miejsca zamieszkania matki. Potwierdzili również, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni opiekuje się M. W., rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Pozostałe dzieci ze względu na sytuację zdrowotną oraz odległość od miejsca zamieszkania M. W. nie mogą na co dzień sprawować opieki. Organ ustalił również, że M. W. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2021 r. Wnioskodawczyni złożyła wraz z wnioskiem oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.s.r. z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] Burmistrz odmówił M. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.s.r. Wedle organu I instancji, wejście w życie i ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku (sygn. K 38/13) nie spowodowało uchylenia art. 17 ust 1b u.s.r., a ustawodawca na dzień wystawienia decyzji nie zmienił treści powyższego artykułu. W związku z powyższym, pomimo tego, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP nadal obowiązuje w stanie prawnym. Od wydanej decyzji odwołanie wniósł adwokat M. Ż., pełnomocnik M. W., który wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.s.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie w całości decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie M. W. prawa do świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021r. uchyliło decyzję organu I instancji a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja jest wadliwa ze względu na błędną wykładnię prawa materialnego, sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Wobec powyższego organ nadzoru instancyjnego w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zastosował do badanego rozstrzygnięcia tryb kasacyjny. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał wykładni art. 17 u.s.r. w oderwaniu od kontekstu obowiązującego systemu prawa i z brakiem poszanowania zasady praworządności zawartej w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu [pic]na moment powstania niepełnosprawności. jest niezgodny z art.32 ust. 1 Konstytucji. Art. 17 ust. 1b u.s.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcie w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit.b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyroki NSA: z 6 lipca 2016r. sygn. I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016r. sygn. I OSK 923/16, z 7 września 2016r., sygn. I OSK 755/16, z 21 października 2016r. sygn. I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016r., sygn. I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016r. sygn. I OSK 1512/16, z 14 grudnia 2016r. sygn. I OSK 1614/16 oraz z 11 lipca 2017r. sygn. I OSK 1600/16). Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni spełnia wszelkie przesłanki do uzyskania świadczenia. Brak orzeczenia merytorycznego przez organ nadzoru instancyjnego wynika tylko z konieczności ugruntowania w organie I instancji obowiązującej praktyki orzeczniczej. M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo nie wskazania przez organ II instancji potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na art. 138 k.p.a. podniosła, że organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i narusza przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, a tym samym Kolegium winno orzec co do istoty sprawy. Podstawą do ponownego przekazania sprawy organowi I instancji nie może być wymuszenie na organie niższej instancji ugruntowania obowiązującej praktyki orzeczniczej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia wręcz przyznało, że przesłanki, umożliwiające wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organy wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznawały dwukrotnie. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie a następnie wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o przyznaniu matce skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Kolegium, jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania wskazało błędną wykładnię prawa materialnego oraz konieczność ugruntowania w organie I instancji obowiązującej praktyki orzeczniczej. Wobec takiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości Sądu, że podane przez Kolegium przyczyny nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego, jakiej dokonał organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podobnie jak chęć ugruntowania prawidłowej praktyki orzeczniczej w organie I instancji. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem art. 138 § 2 k.p.a. podlega zastosowaniu, gdy organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium nie tylko, że nie wskazało na jakiekolwiek braki w postępowaniu dowodowym, to jeszcze stwierdziło, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Kolegium powinno wydać decyzję co do meritum sprawy, kształtując rozstrzygnięcie odwoławcze w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Decyzję należało wydać z uwzględnieniem ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, z których wynikało, że skarżąca – jako osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec swej matki sprawuje nad nią opieką, natomiast pozostałe dzieci matki skarżącej (jej rodzeństwo) z przyczyn obiektywnych tej opieki sprawować nie mogą. Skarżąca w celu sprawowania opieki nad matką, które legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).