II SA/Rz 960/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz poprzedzającej go decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - p o s t a n a w i a – odmówić wstrzymania wykonania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło A. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha, poszerzonym o część gruntów wsi B. gm. [...] o pow. 1,6495 ha, wsi F. gm. [...] o pow. 0,26 ha i wsi P. gm. [...] o pow. 0,41 ha. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na opisane wyżej postanowienie, A. K. (reprezentowana przez adwokata) zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. w całości, ewentualnie w części jej dotyczącej. Uzasadniła to grożącym jej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z postanowieniem SKO, decyzja Starosty stała się ostateczna i jest realizowana w ten sposób, że poszczególne strony otrzymują wezwania do zapłaty w związku z wydzieleniem gruntów o większej wartości od posiadanych przed scaleniem. Ostateczny charakter decyzji Starosty powoduje także, że zaczną obowiązywać nowe granice, ustalone w błędny sposób, a realizacja przez nowych właścicieli swoich praw może doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd na wniosek skarżącego może po przekazaniu mu skargi wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony skarżącej, warunkowaną obowiązkiem uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę okoliczności uzasadniających wstrzymanie. Oznacza to, że wskazane w powyższym przepisie kryteria przyznania ochrony tymczasowej muszą być spełnione (realne) w momencie składania wniosku i muszą się odnosić do aktów lub czynności nadających się do wykonania (wykonalność należy rozumieć jako możliwość realizacji wynikających z nich uprawnień lub obowiązków). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy przede wszystkim wydanego przez organ administracji II instancji postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to nie posiada jednak przymiotu wykonalności, gdyż nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie rodzi po stronie skarżącej żadnych uprawnień ani obowiązków. Wywiera ono jedynie skutki procesowe, a w takim przypadku w ogóle nie można mówić o niebezpieczeństwie wyrządzenia przez nie szkody (nie tylko znacznej) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponieważ możliwość wstrzymania wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, odniesienia wymaga również wniosek skarżącej względem decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. Zawarte w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazującego na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 P.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą akty (decyzje) wydane w pierwszej instancji oraz akty w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wskazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck 2011). Elementy podmiotowe i przedmiotowe składają się z kolei na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym, co oznacza, że w postępowaniu organów obu instancji musi występować tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, tj. tożsamość podmiotowa oraz tożsamość podstawy prawnej i faktycznej, tj. tożsamość przedmiotowa (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2012 r. II FZ 441/12, LEX nr 1170772). W ocenie Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nie może być uwzględniony, gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w sensie materialnym. Sprawa objęta skargą dotyczy bowiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, zatem przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie procesowe, a przedmiotem decyzji organu I instancji jest rozstrzygnięcie merytoryczne. Sprawy te od strony materialnej nie są tożsame, pomimo że pozostają ze sobą w związku podmiotowym; zachodzi brak tożsamości w zakresie podstawy prawnej obu rozstrzygnięć (brak tożsamości przedmiotowej), a z kolei brak choćby jednego z elementów sprawy w jej znaczeniu materialno prawnym stoi na przeszkodzie uwzględnienia takiego wniosku. "Tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V 2013). Abstrahując od powyższego, gdyby nawet przyjąć w niniejszej sprawie dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, wniosek w tym zakresie i tak nie mógłby być uwzględniony. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała bowiem, na czym – zwłaszcza w odniesieniu do jej osoby – miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia przez tę decyzję znacznej szkody lub jakie trudne do odwrócenia skutki w rezultacie jej wykonania wystąpiłyby. W tym zakresie niewystarczające jest przytoczenie w uzasadnieniu wniosku treści ustawowych przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest wstrzymanie wykonania danego aktu lub czynności. Nie można ich również wywodzić tylko i wyłącznie z rzekomo otrzymywanych przez inne osoby wezwań do zapłaty z tytułu wydzielenia gruntów o większej niż przed scaleniem wartości, ani z realizacji przez te osoby względem "nowych" działek uprawnień właścicielskich. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. II FZ 763/14, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. We wniosku należy wskazać, w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. W tej sytuacji złożony wniosek, jako nieuzasadniony, podlega oddaleniu na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.