II SA/Rz 949/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2025 r. nr SKO.4171/25/2025 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych - oddala skargę -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 7 maja 2025 r. nr SKO.4171/25/2025 w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 21 października 2024 r. JK (dalej: "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] m.in. o załatwienie sprawy naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Zawiadomieniem z 25 października 2025 r. Starosta [...] przekazał ww. wniosek Burmistrzowi Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), jako organowi właściwemu w sprawie. Tożsame wnioski skarżącego zostały przekazane organowi I instancji zawiadomieniami Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 października 2024 r. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2024 r. Zawiadomieniem z 21 listopada 2024 r. Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany stanu wody na działkach nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił zobowiązania WL – właściciela działki nr [...], oraz AS i AZ – właścicieli działek nr [...], do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających przed szkodami na ww. działkach. Organ I instancji wskazał, że 10 grudnia 2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami na działkach nr [...], z udziałem [...] - biegłego z zakresu wodno-melioracyjnego. Podczas rozprawy administracyjnej WL zeznał, że nawożenie gruzu oraz ziemi na działkach nr [...] zakończono na przełomie roku 2016-2017, a w 2018 r. zakończono wyprofilowanie i wybetonowanie nawierzchni ww. działek. Na przełomie 2021/2022 r., na granicy działki nr [...] wykonano koryto betonowe opaskowe, zabezpieczające przed spływem wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. Utwardzona powierzchnia na działkach nr [...] posiada spadki w kierunku ulicy [...] co potwierdzają rzędne na mapie z Geoportalu oraz mapie powykonawczej z 2022 r., żaden ze spadków nie prowadzi w kierunku działki nr [...], działki skarżącego. Ponadto na działkach nr [...] znajduje się kanalizacja wewnętrzna deszczowa, która zbiera wodę z nawierzchni utwardzonych, dachu budynku i odprowadza do studni chłonnych (3 sztuki), zlokalizowanych na obrzeżach działki od strony ulicy [...]. Koryto ściekowe wzdłuż ogrodzenia przy granicy działki nr [...] jest położone na podbudowie betonowej a przerwa między korytami też jest szczelna. Ze opinii biegłego wynika, że zmiany wysokościowe na działkach nr [...] są związane z zagospodarowaniem terenu dla obiektów handlowo-usługowych. Analiza mapy wysokościowej wskazuje, że działki objęte postępowaniem zlokalizowane są na terenie o zdecydowanym nachyleniu w kierunku północnym do obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej. Teren działek nr [...] zagospodarowano w ramach wydanych decyzji i pozwoleń. Biegły na mapie topograficznej zaznaczył kierunki i trasy spływu wód opadowych i roztopowych w okresie przed obecną zabudową działek nr [...]. Na przedstawionych przekrojach wysokościowych biegły potwierdził podwyższenie ww. działek wynoszące 1,5 m i 0,5 m, przy czym na granicy z działką nr [...] została wykonana skarpa z rowkiem opaskowym dla odprowadzenia wód opadowych w kierunku północnym, gdzie zlokalizowane są studnie chłonne, bez szkody dla posesji wnioskodawcy. Ukształtowanie terenu działki nr [...] posiada spadek wynoszący około 4 % w kierunku północnym, co umożliwia swobodny spływ wód opadowych i roztopowych z górnej zabudowanej części posesji. Dodatkowo biegły przedstawił analizę działania systemu kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...], na którą właściciel terenu posiada ważne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie trzech studni chłonnych. W projekcie zagospodarowanie ww. działek uwzględniono system kanalizacji deszczowej służący do zbierania, gromadzenia, a następnie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do gruntu z terenu, na którym znajduje się budynek handlowo-usługowy i stanowisko tankowania paliw, parking i drogi wewnętrzne, która umożliwia wprowadzenie czystych wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachowych do gruntu. Zastosowany sposób utwardzenia terenu (płyta betonowa, kostka brukowa) obejmujący około 75% nawierzchni terenu zachował nadal spadek w kierunku północnym. Zlokalizowane wpusty (liniowy, uliczny) wprowadzają wody deszczowe do studni zbiorczej wyposażonej w wymagany separator zanieczyszczeń ropopochodnych. Pozostały teren, częściowo nawieziony materiałem ziemnym i stanowiący około 25 % powierzchni ww. działek, pozostał jako teren zielony z minimalnym odpływem wód opadowych, również w kierunku północnym. Zdaniem biegłego podwyższenie rzędnych wysokościowych terenu poprzez dowiezienie materiału zmniejszyło nachylenie terenu działek nr [...], lecz nie spowodowało zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Dzięki zaprojektowanym urządzeniom kanalizacji deszczowej, oraz spadkom wykonanych nawierzchni, nadal wody opadowa i roztopowe odprowadzane są w kierunku obniżonego terenu po stronie północnej. Wykonane w granicy ogrodzenie z elementów betonowych, oraz rowek opaskowy zabezpieczają działkę nr [...] przed ewentualnym spływem wód z utworzonej skarpy. Wskazane przez wnioskodawcę podczas wizji w terenie zawilgocenie gruntu na ww. działce wynika z odprowadzania wód opadowych z własnych powierzchni dachowych (2 budynki) oraz utwardzenia z kostki brukowej, co daje łącznie około 430 m2. Podczas wizji terenowej nie stwierdzono złego funkcjonowania istniejących urządzeń, stąd nie zachodzi potrzeba dokonywania ponownych obliczeń w obecnej opinii. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że postępowanie dowodowe, nie potwierdziło, że na nieruchomościach objętych wnioskiem doszło do zmiany stosunków wodnych, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że WL nie wywiązał się z ugody administracyjnej, której zawarcie potwierdził Burmistrz Miasta [...] ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Ponadto doprowadził do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] ponieważ skierował część wód opadowych o dużej intensywności, napływających od strony południowej na działkę nr [...] betonowym ogrodzeniem wybudowanym od strony ul. [...], oraz utwardził kostką brukową drogę dojazdową o długości około 150 m prostopadłą do ul. [...]. Skarżący podniósł, że wskazana strona w warunkach samowoli budowlanej podniosła wysokość gruntu na działce nr [...] od 0,5 m do 2 m, nawożąc bardzo dużą ilość ziemi, gruzu betonowego i utworzyła skarpę na długości około 80 m przy granicy działki nr [...]. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że opisane w opinii biegłego betonowe koryto o szerokości 35 cm wykonane przy ogrodzeniu od strony działki nr [...] nie zapewnia ochrony działce nr [...] i doszło do wielokrotnego jej zalania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 7 maja 2025 r. nr SKO.4171/25/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że opinia biegłego była kluczowym dowodem w postępowaniu, a zatem organ I instancji zasadnie przeprowadził ten dowód i właściwie go ocenił. W ocenie organu odwoławczego biegły ustalił niezbędne dane do ich oceny przez organ i ustosunkował się do uwag zgłoszonych do opinii. Kolegium podniosło, że skarżący kwestionując poprawność wykonania opinii nie przedstawił kontropinii wykonanej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne w zakresie gospodarki wodnej, która podważałaby wnioski wypływające z opinii biegłego z zakresu hydrologii, załączonej do akt sprawy. Nie wykazał także chociażby dowodami z dokumentacji zdjęciowej śladów zalania nieruchomości po wystąpieniu deszczy nawalnych w latach 2021-2024. Zdaniem organu odwoławczego, w tych warunkach Burmistrz dochował wszelkich zasad zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że brak jest związku przyczynowo skutkowego między zmianą stosunków wodnych, a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną. Do zastosowania art. 234 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960) – dalej: "u.p.w.", wymagane jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, zmiany te wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, a pomiędzy zmianami stanu wody na gruncie, a ich szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie musi istnieć związek przyczynowy. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w opisywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 234 ust. 3 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podniósł, że WL wbrew złożonym zeznaniom, kontynuował nawożenie ziemi na działki nr [...] w latach 2021 – 2024, w czasie wykonania zjazdu z drogi publicznej. Natomiast sporządzona opinia biegłego zawiera liczne nieścisłości, które w opinii skarżącego winny stanowić podstawę do jej odrzucenia. Na zdjęciu "pierwszym od góry" widać samowolnie wybudowaną na przełomie lat 2021 – 2022 studnię chłonną zanieczyszczonych ścieków ropopochodnych na działce nr [...], pochodzących z utwardzonych powierzchni komunikacyjnych i 57 stanowisk postojowych o powierzchni około 4 500 m2, zalewającą nieruchomość skarżącego podczas deszczu. Na "drugim zdjęciu od góry" widać z kolei "umiejscowienie wpustu liniowego ulicznego zanieczyszczeń ropopochodnych", jednak nie zawarto informacji o nielegalnej realizacji studni chłonnej. Skarżący zakwestionował również ustalenia dotyczące wykonanego korytka betonowego przy granicy działki oraz przyjęcie, że odprowadza ono nadmiar wód opadowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Z wnioskiem o zastosowanie trybu uproszczonego wystąpił skarżący, a organ i uczestnicy postępowania w otwartym terminie nie wnieśli sprzeciwu. W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 234 ust. 1 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. 4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. 5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wskazać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 234 ust. 3 u.p.w. przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie. W sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną. Podkreślić należy, że sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla zastosowania art. 234 u.p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę jaką dysponują organy orzekające w sprawie. Niewątpliwie są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak np. oględziny, czy zeznania świadków nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na jej charakter, słusznie organ uznał, że konieczne jest odwołanie się do wiedzy specjalistycznej i przeprowadził dowód z opinii biegłego celem ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie i czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. W sprawie został powołany biegły ze specjalności wodno – melioracyjnej [...], który 10 grudnia 2024r. przeprowadził oględziny z udziałem stron postępowania. Biegły sporządził opinie w grudniu 2024r., a także opinię uzupełniającą na skutek pisma skarżącego z 17 stycznia 2025r. wraz z dołączoną dokumentacją. Organ pismem z 31 stycznia 2025r. powiadomił skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 14 lutego 2025r. Skarżący pismo to odebrał osobiście 6 lutego 2025r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma. Organy orzekające w tej sprawie, w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy na kanwie sporządzonej przez biegłego opinii. Przedstawione w opinii argumenty wraz z ich merytoryczną oceną, popartą określeniem kierunku spływu wód przed wykonaniem podniesienia gruntu jak i po podniesieniu poziomu gruntu wykazały, że 0nie doszło do zmiany kierunku spływu wód. W opinii uzupełniającej na str. 2 biegły podał, że wody opadowe podczas miarodajnych opadów deszczu nie stanowią zagrożenia dla działek objętych opinią. Natomiast w przypadku szczególnie nawalnych opadów, co miało miejsce w 2009r., 2010r. możliwe były napływy wód deszczowych na przedmiotowe działki. Zagospodarowanie wód opadowych na terenie działek [...] odbywa się na warunkach uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. Finalnie biegły podał, że na podstawie opinii z grudnia 2024r. i opinii uzupełniającej (karta akt admin I instancji nr 20) stwierdził brak zasadności wniosku w zakresie dokonania zmiany stanu wód ze szkodą dla posesji mieszkalnej na działce nr [...]. W przekonaniu Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że zawarte w opinii wnioski są logiczne i wynikają z zebranego materiału dowodowego. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód, przy czym ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. W sprawie niniejszej skarżący nie przedstawił opinii wykonanej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne w zakresie gospodarki wodnej, która podważałaby wnioski wypływające z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny innego aktu, który podlega odrębnemu zaskarżeniu to jest decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia wodnoprawnego, budowy zjazdu publicznego na drogę krajową, kwestionowanych w pismach skarżącego. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot, w tym przypadku decyzja wydana w przedmiocie stosunków wodnych. Odrębną kwestią jest podniesienie terenu działek nr [...] nawiezionym przez inwestora materiałem takim jak gruz i ziemia. Chybione są również pozostałe zarzuty skargi. W orzecznictwie wskazuje się, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. W konkluzji opinii nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie, która to zmiana powodowałaby szkody na działce skarżącego. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.