II SA/Rz 943/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO.4172/9/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 19 maja 2025 r. nr SKO.4172/9/2025, wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z [...] września 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w [...]. Jako podstawę prawną wniosku Wójt wskazał art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Postanowieniem z [...] marca 2025 r. nr [...] Starosta [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia MM i AM (dalej: "skarżący"), postanowieniem z 19 maja 2025 r. nr SKO.4172/9/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Starosty. Organy podały, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Ustawa ta w art. 14 pkt 2 lit. a) zmieniła treść art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) – dalej: "u.g.r." znosząc obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, brak jest przepisów przejściowych pozwalających na niezastosowanie znowelizowanego art. 7 ust. 2a u.g.r. do spraw wszczętych przed 24 września 2023 r. Organy wskazały, że część działki nr [...] od strony zachodniej na głębokości około 66 m od drogi gminnej jest objęta zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzieloną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r.). Natomiast pozostała część terenu działki nr [...] oraz cała działka nr [...] nie są objęte zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie organów, uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych nie jest oparte na uznaniu organu co oznacza, że organ może dokonać uzgodnienia tylko wtedy, gdy spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł bowiem zostać uzgodniony w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa (brak przepisów przejściowych). Ponadto z akt sprawy wynika, że część działki nr [...], objęta zgodą ministra, stanowi ciąg pieszo-jezdny, a inwestycja ma zostać zrealizowana na działce nr [...], nieposiadającej wskazanej zgody. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, MM i AM wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w postępowaniu zastosowanie powinny znaleźć przepisy u.g.r. w brzmieniu w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r.; 2. art. 7 ust. 2 u.g.r. poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. i w konsekwencji bezpodstawną odmowę uzgodnienia decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych; 3. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak opisywana sprawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Jednocześnie w ocenie Sądu organy w pełni wywiązały się z obowiązku przeprowadzenia postępowania niewyjaśnianego według wskazań wynikających ze wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie administracyjne został złożony do Wójta Gminy [...] [...] września 2023 r., a do wniosku – jak podał organ – został dołączony komplet dokumentów. Ze znajdujących się w nadesłanych aktach administracyjnych informacji z ewidencji gruntów wynika, że działki nr [...] stanowi użytki rolne RIIIa i RIIIb. Zatem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podlegał uzgodnieniu ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zgodnie bowiem ze wskazaną regulacją, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; Słusznie wskazały organy obydwu instancji, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która w art. 14 pkt 2 lit. a) zmieniła art. 7 ust. 2a u.g.r. Dokonana zmiana zniosła obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r uzyskał bowiem treść: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W pełni zasadnie wskazano również, że ustawa nowelizująca nie zawiera przejściowych pozwalających na niezastosowanie znowelizowanego art. 7 ust. 2a u.g.r. do spraw wszczętych przed 24 września 2023 r. Zasadnie wskazano, że część działki nr [...] od strony zachodniej na głębokości około 66 m od drogi gminnej jest objęta zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzieloną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r.). Natomiast pozostała część terenu działki nr [...] oraz cała działka nr [...] nie są objęte zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie organów, uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych nie jest oparte na uznaniu organu co oznacza, że organ może dokonać uzgodnienia tylko wtedy, gdy spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł bowiem zostać uzgodniony w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa (brak przepisów przejściowych). Ponadto z akt sprawy wynika, że część działki nr [...], objęta zgodą ministra, stanowi ciąg pieszo-jezdny, a inwestycja ma zostać zrealizowana na działce nr [...], nieposiadającej wskazanej zgody. Wymaga podkreślenia, że uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r. II SA/Rz 123/23). Co nie mniej istotne, do decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wprowadza wymóg, by działka dla której ustalane są warunki zabudowy, stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Inna interpretacja ww. przepisów prowadziłaby do wniosku o braku spójności (funkcjonalnej i systemowej) przepisów u.p.z.p. oraz u.g.r. Na płaszczyźnie postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), należy zatem stosować przepisy u.g.r. w brzmieniu dotychczasowym. Organ uzgadniający, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest organem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.g.r. i nie rozstrzyga o kwestiach, o których mowa w art. 7 u.g.r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 listopada 2024 r. II SA/Go 473/24). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest zatem, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza art. 7 ust. 1 u.g.r., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 6 u.g.r., przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy Trybunał wskazał, że: "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).