II SA/Rz 918/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/293/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 918/23 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu Z. Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 19 kwietnia 2023r. nr SKO.4111/293/2023 Rzeszów, uchylająca w całości decyzję Burmistrza [...] z 16 marca 2023r nr MGOPS /R/AK/5222/7/23 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 2 marca 2023r. Z. Ł. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] decyzją z 16 marca 2023r nr MGOPS /R/AK/5222/7/23 odmówił przyznania Z. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matka A. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Zdaniem Organu I instancji wobec faktu, że z orzeczenia o niepełnosprawności A. B. wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. Ł. podnosząc, że matka wymaga stałej opieki a tylko ona może ją zapewnić i w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia. SKO w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło decyzję Organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014r. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż po ukończeniu 18 lub 25 roku życia, należy pominąć kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Kolegium zaleciło, aby organ rozważył całość okoliczności faktycznych, mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17, w tym negatywne przesłanki dot. przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wymaga również wyjaśnienia okoliczność zamieszkiwania w odrębnym niż matka budynku i fakt sprawowania opieki. Ponadto organ winien ustalić czy są inne osoby zobowiązane do alimentacji mogące wesprzeć wnioskodawczynie w opiece nad matką . Z. Ł. wniosła sprzeciw od ww. decyzji SKO w Rzeszowie z 19 kwietnia 2023r. nr SKO.4111/293/2023. Wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w Rzeszowie i o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że w jej sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy, aby Kolegium mogło wydać decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. podstawy, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd podzielił ocenę Kolegium co do wadliwości zastosowania przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. K 38/13 w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. W niniejszej sprawie Kolegium zaleciło, aby Organ I zbadał przesłanki określone w art. 17 u.ś.r., w tym negatywne przesłanki, wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Należy jednak podkreślić, że Organ dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych i zbadał, czy zachodzą przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również przesłanki negatywne, wynikające z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Organ odebrał na stosownych formularzach wszystkie niezbędne oświadczenia Skarżącej, dotyczące negatywnych przesłanek, wskazanych w art. 17 ust. 5. u.ś.r., jak i zakresu sprawowanej opieki. Organ I instancji uzyskał również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane wobec małżonka matki Skarżącej, które pozwoliło wykluczyć wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ I instancji przeprowadził również wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Z. Ł. sprawuje opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pracownik socjalny ustalił, że z uwagi na opisany w wywiadzie stan zdrowia A. B. opieka Skarżącej ma charakter niezbędny, jeżeli chodzi o zapewnienie możliwości funkcjonowania matki w życiu codziennym. We wnioskach decyzji Organu I instancji Burmistrz wskazał, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem wskazanej w art. 17 ust 1b u.ś.r. W ocenie Sądu Kolegium wydając kasatoryjne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazało na jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania, jakich miałby się dopuścić organ I instancji, jak również na braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym, które uniemożliwiłyby merytoryczne rozpoznanie odwołania. Nie budzi natomiast wątpliwości, że błędna wykładnia prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., jakiej dopuścił się Organ I instancji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy, zgromadzony w aktach Organu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia istotnych braków postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu wskazana przez Kolegium potrzeba wyjaśnienia zamieszkiwania w odrębnym budynku, czy też ustalenia innych osób zobowiązanych do alimentacji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zamieszkiwanie w odrębnym budynku nie zostało wymienione w art. 17 u.ś.r. jako przesłanka negatywna do przyznania świadczenia. Kluczowe jest ustalenie, czy opieka nad osobą niepełnosprawną ma charakter stały lub długotrwały. Okoliczności co do charakteru sprawowanej opieki zostały ustalone w trakcie wywiadu środowiskowego. Zakres postępowania wyjaśniającego zdeterminowany jest treścią przesłanek, uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 ust 1 u.ś.r. Nie zachodzi więc podstawa do prowadzenia ustaleń, czy są jeszcze inne osoby, zobowiązane do alimentacji, skoro Organ I instancji ustalił, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny i jest krewną w linii prostej pierwszego stopnia. Organ I instancji zgromadził również dowody na okoliczność przesłanki, zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Kolegium w sposób nieuprawniony przyjęło, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, przeprowadzony przez Organ I instancji wskazuje, że Kolegium miało podstawę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.