II SA/Rz 903/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO.4111/511/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi B.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO.4111/510/2024 w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 6 października 2021 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim bratem H.S. W przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji ustalił, że H.S. wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia 28 maja 2021 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym wskazano w nim, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 kwietnia 2021 r. Również dokumentacja pozyskana z KRUS za okres od października 2003 r. do czerwca 2017 r. wskazywała, że wymieniony jest osobą niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, jednak nie było możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Ponadto organ ustalił, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalno-rentowe z ZUS. Na tej podstawie Burmistrz stwierdził, że nie zostały spełnione warunki przyznania świadczenia określone w art. art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn zm., dalej: "u.ś.r.") i wydał decyzję z dnia 2 grudnia 2021 r. nr MGOPS.5221.1554.26.2021, odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Powyższa decyzja została uchylona przez SKO decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4111/6/2022, które uznało wydane rozstrzygnięcie za przedwczesne, wobec braku realizacji obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalno-rentowego z ZUS. W związku z powyższym, organ I instancji uzupełnił dotychczasowe postępowanie w sprawie, wzywając skarżącą między innymi do dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem wypłacanym przez ZUS, a świadczeniem pielęgnacyjnym, poprzez złożenie do organu emerytalnego-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego. Następnie decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr MGOPS.5221.1554.26.2021, Burmistrz ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ stwierdził między innymi, że nie dostarczyła stosownej decyzji o wstrzymaniu pobierania renty. Na skutek wniesionego odwołania, SKO decyzją z dnia 14 września 2022 r. nr SKO.4111/582/2022, uchyliło dotychczasową decyzję Burmistrza, stwierdzając, że organ I instancji nie zastosował art. 79a ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) i nie dopełnił obowiązku poinformowania wnioskodawczyni o okoliczności stojącej na przeszkodzie do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu pouczył skarżącą o możliwości przedstawienia dowodów, które mogą mieć wpływ na zmianę decyzji organu, tj. dowodów świadczących o zawieszeniu prawa do renty. Ponieważ w wyznaczonym terminie skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi, Burmistrz decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr MGOPS.5221.1554.26.2021, po raz kolejny odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.4111/1165/2022, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że jest uprawniona do renty i renta ta nadal jest jej wypłacana. Zdaniem SKO powyższe stanowi okoliczność wykluczającą możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dopiero zawieszenie prawa do renty, skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty, eliminuje negatywną przesłankę z ww. przepisu. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest więc dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 735/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 29 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pobieranie renty rodzinnej nie w każdym przypadku wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi jedynie sytuacja, w której renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, a więc wówczas, gdy osoba uprawniona posiada własne prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, ale wybiera świadczenie rodzinne, na przykład ze względu na to, że ma korzystniejszą wysokość niż jej własne świadczenie. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organy do poczynienia ustaleń, czy zachodził zbieg, o którym mowa wyżej i czy renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana w związku z wyborem tego świadczenia. W ocenie Sądu z realiów badanej sprawy wynika, że sytuacja, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie zachodzi, co oznacza, że w tym wypadku nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia. Nie było również podstaw do dokonywania innej, aniżeli literalna wykładni przepisu. Sąd stwierdził także, że podstawy odmowy przyznania świadczenia nie mógł stanowić również przywołany przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który trafnie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzającego o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności oraz skutków tego orzeczenia. W konsekwencji powyższego wyroku Burmistrz wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr MGOPS.5221.1554.26.2021, ponownie odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium uchyliło tą decyzję, decyzją z dnia 29 lipca 2024 r. nr SKO.4111/409/2024, zobowiązując organ I instancji do ponownego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Decyzją z dnia 3 października 2024 r. nr MGOPS.5221.1554.26.2021, Burmistrz odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad bratem a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 września 2024 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym bratem, pomagając mu w niezbędnych do życia czynnościach takich jak sprzątanie, gotowanie, pranie, przygotowywanie posiłków, mycie, karmienie, podawanie leków, wstrzykiwanie insuliny, palenie w piecu, zakupy, wizyty lekarskie oraz dbanie o higienę. Wedle oświadczenia skarżącej, brat nie jest w stanie tych czynności wykonywać samodzielnie, a oprócz niej, nie ma innych osób, które mogłyby sprawować nad nim opiekę, ponieważ jest kawalerem, nie ma dzieci, a jego rodzice nie żyją. Skarżąca oświadczyła również, że z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem nie podejmuje zatrudnienia, sama zaś posiada lekki stopień niepełnosprawności. Skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym mężu od 1 sierpnia 2012 r., która nie występuje w zbiegu z prawem do innego świadczenia emerytalno-rentowego. Organ wskazał, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona nie dołączyła świadectwa pracy, ani innego dokumentu potwierdzającego, że zrezygnowała z pracy na rzecz opieki nad niepełnosprawnym bratem. Z akt sprawy nie wynika również, aby strona w ostatnich latach podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie, a ostatni okres jej zatrudnienia (ubezpieczenia społecznego) przypada na 2017 r. Wnioskodawczyni nie była zatem aktywna zawodowo od kilku lat przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu długotrwały brak aktywności zawodowej skarżącej świadczy o braku występowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad bratem. W ocenie Burmistrza sprawowana opieka nie ma również charakteru stałego. Sprowadza się bowiem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu deklarowanych czynności opiekuńczych. W ocenie skarżącej, organ pochopnie wykluczył zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia, gdyż wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić bratu właściwe warunki życia i zadbać o jego dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Zaznaczyła przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 marca 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym (tekst jedn. Dz. U. Z 2023 r. poz. 1429; dalej: "u.ś.w."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji i stwierdzając. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Na tej podstawie wniosła o uchylenie wydanych decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie wskazanego zarzutu ponowiła argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 19 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 3 października 2025 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a opieką nad bratem. Sąd nie podziela tego stanowiska. W niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd związani są treścią prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2023 r., II SA/Rz 735/23. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uległo istotnej zmianie z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.) - nowelizującej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiany wprowadzono na podstawie art. 43 tej ustawy zasadniczo od dnia 1 stycznia 2024 r. (art. 71 u.ś.w.). Akt ten zawiera również regulacje przejściowe odnoszące się do świadczeń pielęgnacyjnych. W art. 63 ust. 1 u.ś.w. wskazano więc, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W okolicznościach sprawy niespornie dla oceny zasadności wniosku skarżącej z dnia 6 października 2021 r. będą miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. Wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2023 r., II SA/Rz 735/25 są więc aktualne. Główną przyczyną uchylenia skarżonych decyzji w sprawie II SA/Rz 735/25 było wyjaśnienie istotnej okoliczności, "a mianowicie, iż pobieranie renty rodzinnej nie w każdym wypadku wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis wskazuje bowiem na sytuację, w której pobieranie renty rodzinnej stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jest to sytuacja, w której renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, a więc wówczas, gdy osoba uprawniona posiada własne prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, ale wybiera świadczenie rodzinne na przykład ze względu na to, iż ma korzystniejszą wysokość niż jej własne świadczenie. Wynika to wprost z przepisu". Niespornie ustalono w ponownym postępowaniu, że po stronie skarżącej nie zachodzi przeszkoda do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Prawo skarżącej do renty rodzinnej nie było pobierane w zbiegu z prawem do innego świadczenia emerytalno-rentowego. Prowadząc ponownie postępowanie dowodowe po wyroku WSA, organy naruszyły art. 153 P.p.s.a. Uszło ich uwadze, że WSA w uzasadnieniu swojego wyroku wyraźnie stwierdził, że "na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że brat skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga intensywnej opieki, która uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wynika to zarówno z załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności, jak i wywiadu środowiskowego. Nie jest również wątpliwe że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego. Oznacza to, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.". Zdaniem Sądu wiążąca jest w sprawie ocena prawna WSA w Rzeszowie wynikająca z uzasadnienia wyroku z dnia 18 października 2023 r., II SA/Rz 735/23 co do tego, że rezygnacja/niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nastąpiło w celu, w związku przyczynowym, z podjęciem opieki nad bratem. Uważna lektura tegoż uzasadnienia, jak i wytyczne dla dalszego prowadzenia postępowania przez Starostę wskazują, że Sąd te okoliczności przesądził. Sąd może, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznać, że pewne okoliczności są już w sposób prawidłowy ustalone i je ocenić, a jednocześnie zakwestionować część ustaleń i ocen prawnych organu, nakazując mu w tym zakresie przeprowadzenie dodatkowego postępowania. Tak stało się w niniejszej sprawie. Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21 związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporzadkowania się mi w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. W sprawie tej nie zaistniały żadne wymienione okoliczności, które spowodowałyby utratę mocy wiążącej stanowiska WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Rz 1324/1 (także w podobnych okolicznościach sprawy wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3073/15). W tej sytuacji, wobec spełnienia przez skarżącą wszystkich warunków do przyznania jej dochodzonego świadczenia pielęgnacyjnego, rzeczą SKO będzie uwzględnienie żądania skarżącej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.