II SA/Rz 869/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

II SA/Rz 869/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał K. K. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w wysokości 279 zł w miesiącach: maj, lipiec i sierpień 2013 r., oraz 270 zł w czerwcu 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W następstwie złożonej przez K. K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Rz 956/13 uchylił obie ww. decyzje. Sąd wskazał, że rozpatrujące sprawę organy w żaden sposób nie uzasadniły wysokości przyznanej pomocy. Wprawdzie decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy, jednakże nie oznacza to, że organ przyznając pomoc w danej wysokości może uzasadnić wydane rozstrzygnięcie lakonicznym stwierdzeniem, że wysokość zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych ośrodka i osób ubiegających się o pomoc. Nie wyjaśniono bowiem, nawet orientacyjnie, jakie środki finansowe organ ma do dyspozycji i ile osób oczekuje pomocy ze środków pomocy społecznej. Ponadto Burmistrz w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie przyznał świadczenia na miesiąc kwiecień 2013 r. pomimo, że wniosek skarżącej został złożony właśnie w tym miesiącu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał K. K. zasiłek celowy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 279 zł (3 osoby x 3,0 zł x 31 dni) za maj, lipiec i sierpień 2013 r. oraz w kwocie 270 zł (3 osoby x 3,0 zł x 30 dni) za czerwiec 2013 r. Beneficjentami świadczenia ustalił K. K., jej męża K. K. oraz córkę – K. K.. W uzasadnieniu wskazał, że rodzina wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji finansowej – na dochód rodziny w marcu 2013 r. składały się świadczenia rodzinne oraz pomoc finansowa od teściowej K. K., w łącznej wysokości 277 zł (92,33 zł na osobę). Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006 r. Nr 25 poz. 186, ze zm., dalej: "rozporządzenie RM"), ośrodek pomocy społecznej w pierwszej kolejności powinien zaspokoić posiłki dla dzieci i młodzieży w szkołach, na co Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej [...] przeznaczył w 2013 r. kwotę 371.145 zł dla 913 dzieci. Pozostałe środki finansowe w kwocie 856.073 zł przeznaczył na potrzeby innych osób w liczbie 2.313 oraz na doposażenie 18 punktów przygotowywania i wydawania posiłków w kwocie 139.996 zł. Zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi Dyrektora MGOPS, dla osób ubiegających się o świadczenie na zakup posiłku lub żywności, mieszczących się dochodowo poniżej kryterium ustawowego (456 zł w przypadku osoby w rodzinie), przyjęto kwotę 3 zł dziennie na osobę w rodzinie. W przypadku dochodu wyższego przyjęto stawkę dzienną w wysokości 2,50 zł i 2 zł, w zależności od wysokości dochodu na osobę w rodzinie. W sytuacjach szczególnych, gdy osoba lub rodzina ponosi duże, udokumentowane wydatki na leczenie lub zakup leków, można przyjąć wyższą kwotę na zakup posiłku. Organ podał, że dokonując zróżnicowania wysokości stawek kierowano się zasadą sprawiedliwości społecznej, uwzględniając zróżnicowane dochody osób uprawnionych do świadczeń. Przyjęte stawki gwarantują objęcie pomocą wszystkich potrzebujących z terenu miasta i gminy [...], zaś wyższe stawki spowodowałyby brak środków dla wszystkich uprawnionych lub ich ograniczenie. Wobec powyższego, kierując się zasadą uznaniowości świadczenia jakim jest zasiłek celowy, udzielono wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności lub posiłku w kwocie określonej sentencją decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259, ze zm., dalej: "ustawa o programie wieloletnim"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wyznacznikami ustalenia zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, gdyż zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że rzeczą organu jest ocena spełnienia warunków uzasadniających przyznanie pomocy w tej formie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sposób wyczerpujący podał motywy ustalenia żądanego świadczenia w określonej wysokości, wskazując na ograniczenia wynikające z posiadanego w danym roku kalendarzowym budżetu oraz potencjalnej liczby osób, które do takiej pomocy są uprawnione, co przesądziło o nieuwzględnieniu wniesionego odwołania. W skardze na tę decyzję K. K. zarzuciła niewykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r. Zdaniem skarżącej, decyzje wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy w swej istocie są identyczne, jak decyzje poprzednio uchylone. Zarówno Burmistrz, jak i Kolegium nie wyjaśniły dlaczego świadczenie nie zostało przyznane za kwiecień 2013 r., pomimo że były do tego zobligowane wyrokiem sądu. Całkowicie pominięto fakt, że w skład rodziny skarżącej wchodzi 4-letnia córka, która zgodnie z przywołanym rozporządzeniem RM winna być otoczona szczególną opieką i otrzymać zasiłek w maksymalnej wysokości, tj. według stawki 5 zł dziennie. Niezależnie od powyższego, zakwestionowała słuszność przyjętego zróżnicowania wysokości przyznanego zasiłku od wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny. Jej zdaniem, w sytuacji gdy budżet jednostki jest niewystarczający dla zapewnienia maksymalnego wsparcia osobom z najniższymi dochodami, organ winien zrezygnować z wspierania osób z wyższym dochodem, a całość tej kwoty przeznaczyć na najuboższych, jak rodzina skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Rz 956/13. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zakwestionował brak wykazania wysokości środków finansowych jakimi dysponuje organ i ilości osób wymagających pomocy społecznej z tych środków, a w związku z tym wykazania, że przyznane skarżącej świadczenie jest adekwatne do wysokości środków pozostających w dyspozycji organu. Sąd wskazał również na brak wyjaśnienia dlaczego nie przyznano świadczenia na miesiąc kwiecień czy jego część, pomimo tego, że wniosek został złożony w kwietniu 2013 r. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem stwierdzić należy, że wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Rz 956/13 nie zostały w całości wykonane. Zauważyć należy, że realizując wytyczne z tego wyroku organ I instancji wykazał jakiej wielkości środkami finansowymi dysponuje, jaka ilość osób objęta jest pomocą w zakresie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynikającego z cyt. już ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o programie wieloletnim i rozporządzenia RM z 2006 r. oraz jak środki te zostały rozdysponowane. Organ wciąż jednak nie wyjaśnił bardzo istotnej kwestii braku przyznania świadczenia za kwiecień 2013 r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w dniu 26 kwietnia 2013 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej [...]. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.) - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Wobec tak jednoznacznego uregulowania daty początkowej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, przyznanie świadczenia z naruszeniem reguł wskazanych w ww. przepisie, przy braku wyjaśnienia z jakich powodów zasiłek celowy nie został skarżącej przyznany również za miesiąc kwiecień czy jego część, musi zostać potraktowane jako naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Naruszony został również powołany na wstępie art. 153 P.p.s.a. określający związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim wyroku Sądu. WSA w Rzeszowie wyraźnie bowiem wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Rz 956/13 na konieczność wyjaśnienia kwestii nieprzyznania świadczenia za kwiecień 2013 r. i kwestia ta ponownie została pominięta przez organy. Z tych przyczyn, uznając, iż stwierdzone naruszenia prawa materialnego – art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania - art. 153 P.p.s.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie uznał natomiast za skuteczne tych zarzutów skargi, które dotyczyły wysokości przyjętej przez organ stawki dziennej. W tym bowiem zakresie, o czym Sąd nadmienił już wcześniej, działając w ramach uznania administracyjnego organ wykazał, że wysokość przyjętej stawki dziennej jest zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu oraz adekwatna do możliwości finansowych organu. Jako sytuacje szczególne, uprawniające do podwyższenia tej stawki organ wskazał wydatki związane z leczeniem lub zakupem leków. Tak wykazany sposób działania organu w rozpoznawanej sprawie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, które, o czym należy pamiętać, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu z niniejszego wyroku i wykona w całości wytyczne zawarte w poprzednim wyroku o sygn. II SA/Rz 956/13.