II SA/Rz 864/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 13 września 2021 r. nr SKO.4115.959.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat M. K. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 13 września 2021 r., nr SKO.4115.959.2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "Organ I instancji") z 6 sierpnia 2021 r. nr SR.BK.4252.41.2021 odmawiającą przyznania M. S. (dalej: "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 8 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Podczas postępowania ustalono, że Skarżący od listopada 2013 r. jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i od czasu zakończenia zatrudnienia nie podejmował żadnego zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Z oświadczenia Skarżącego wynika, że od 2018 r. sprawuje stałą opiekę nad matką i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z 6 sierpnia 2021 r. nr SR.BK.4252.41.2021 Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji podał, że podstawą odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest fakt, że data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 roku życia, jak również później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej oraz po ukończeniu przez nią 25 roku życia, a także brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym argumentował, że jest jedynym opiekunem matki, jest osobą bezrobotną od kilku lat ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, co uniemożliwiało mu podjęcie zatrudnienia. Skarżący podał, że jego matka choruje od kilkunastu lat i wymaga całodobowej opieki, natomiast w ostatnim czasie stan jej zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, opisaną na wstępie decyzją z 13 września 2021 r., nr SKO.4115.959.2021, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska Organu I instancji w zakresie odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazało, że niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem SKO przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany, jednak z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z oświadczenia złożonego przez Skarżącego oraz oświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że Skarżący do listopada 2013 r. pozostawał w zatrudnieniu i od czasu zakończenia pracy zarobkowej do chwili obecnej nie był zatrudniony ani nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej i jest osobą pozbawioną prawa do zasiłku. Wobec powyższego Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz od 2013 r. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem SKO aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka sprawowana nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata M. K. zarzucił dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie dokonania wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Wobec tak sformułowanego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 6 sierpnia 2021 r. nr SR.BK.4252.41.2021; o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego Skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, a także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji, gdyż niezachowanie ustawowego terminu nie nastąpiło z winy i zaniedbania Skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że w przypadku Skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne był spowodowany koniecznością opieki nad matką. W ocenie Skarżącego Organy obu instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad matką. Organy nie wzięły pod uwagę, że Skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednak lakonicznie podnosi, że jej zakres nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Skarżącego w okolicznościach przedmiotowej sprawy związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Organu i przy braku sprzeciwu Skarżącego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] odmawiającą Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji Kolegium stanęło na stanowisku, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego pracy, a sprawowaną nad matką opieką. Mając bowiem na uwadze datę wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - [...] czerwca 2021 r., fakt sprawowania opieki nad matką przez córkę do 2018 r. oraz zaprzestanie przez Skarżącego pracy w 2013 r., stwierdziło, że nie można przyjąć, że rezygnacja z pracy czy też niepodejmowanie pracy nastąpiło ze względu na opiekę nad matką. Nie ulega wątpliwości, że związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy bądź utratą zatrudnienia, a podjęciem się opieki stanowi warunek konieczny ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dla ustalenia związku przyczynowo - skutkowego wymagane jest ustalenie zarówno faktu rezygnacji, utraty pracy, bądź jej niepodejmowania, jak również obowiązków jakie sprawujący opiekę realizuje względem podopiecznego. Zakres wykonywanych obowiązków powinien być na tyle absorbujący, aby nie dał się pogodzić ze świadczeniem pracy. Nie musi to oznaczać rezygnacji czy utraty pracy tuż przed podjęciem się opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z możliwości tej nie skorzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W opozycji do Organu Skarżący twierdzi, że opieki nad matką podjął się już w 2013 r., którą początkowo sprawował obok siostry. Od tego czasu stan matki ciągle się pogarszał. W 2021 r., po uzyskaniu informacji o możliwości ubiegania się o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki, wystąpił wraz z siostrą z takim wnioskiem. Siostra, która dotychczas sprawowała opiekę nad matką nie może już jej świadczyć z uwagi na zły stan zdrowia oraz opiekę nad wnukami. Matka Skarżącego w złożonym oświadczeniu wyjaśniła, że opiekę nad nią w chwili obecnej sprawuje syn, który razem z nią mieszka. Zarówno z wywiadu środowiskowego, jak również z oświadczenia siostry Skarżącego wynika, że matka wymaga całodobowej opieki. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący aktualnie jest jedyną osobą, która może świadczyć pomoc matce, a co za tym idzie jedyną osobą uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Matka Skarżącego jest wdową. W sprawie bezsporne jest także to, że podopieczna jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] czerwca 2021 r. na czas określony do czerwca 2023 r., przy czym nie udało się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Nie ma również sporu co do tego, że opiekę nad matką do 2018 r. sprawowała córka, a siostra Skarżącego D. B., która aktualnie ze względu na stan zdrowia, jak również opiekę nad wnukami, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący ma 61 lat, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Nie wykonuje żadnej pracy zawodowej, nie wykazuje aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, sprawuje stałą, bezpośrednią, całodobową opiekę nad matką. Według sporządzającego wywiad środowiskowy matka Skarżącego jest osobą bardzo schorowaną, od kilku lat cierpi z powodu schorzeń [...]. Porusza się jedynie za pomocą kul i przy pomocy osób trzecich. Ponadto przeszła zabieg [...]. Pozostaje w stałym leczeniu i jest pod kontrolą lekarzy. Według wywiadu Skarżący sprawuje od kilku lat stałą opiekę nad matką, która polega na pielęgnacji, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, pomocy w utrzymywaniu higieny osobistej, przyjmowaniu leków, poruszaniu się po domu. Fakty te łączą się w logiczną całość i nie pozwalają wykluczyć wersji Skarżącego o niepodejmowaniu pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Jeśli Skarżący nadal może podjąć pracę ale w związku z opieką nad matką nie czyni tego, i jednocześnie zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, to stwierdzić należy, że istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad matką. Nie ulega przy tym wątpliwości, że biorąc pod uwagę stan zdrowia matki Skarżącego, a przede wszystkim fakt, że nie porusza się samodzielnie, i że nie widzi na jedno oko, wymaga ona całodobowej opieki ze strony drugiej osoby. Reasumując stwierdzić należy, że sam fakt zaprzestania pracy w 2013 r. i złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w 2021 r. nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia po pierwsze, że rezygnacja z pracy nie nastąpiła z powodu opieki nad matką ( którą początkowo sprawował wespół z siostrą) a tym bardziej nie wyklucza, że aktualnie Skarżący pomimo takiej możliwości nie podejmuje pracy z uwagi na zakres obowiązków związanych z opieką nad matką. Przeciwnego stanowiska nie może również uzasadniać fakt, że dotychczas pomoc matce sprawowana była bez rekompensaty państwa, którą niewątpliwie jest świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie przewidział żadnego terminu dla możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, które uzależnione jest wyłącznie od faktu aktualnego sprawowania opieki. Jak wynika z uzasadnienia decyzji stwierdzenie przez Organ II instancji braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad matką stanowiło jedyną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdzono bowiem, że podopieczna jest wdową, Skarżący jako syn jest uprawniony w pierwszej kolejności do tego świadczenia i nie pobiera żadnego konkurencyjnego świadczenia. Organ II instancji prawidłowo również stwierdził, odmiennie od Organu I instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności podopiecznego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również by organ kwestionował zakres wykonywanej opieki. Z akt natomiast wynika, że na przestrzeni lat, stan zdrowia matki Skarżącego uległ znacznemu pogorszeniu, co uzasadnione jest wiekiem - 84 lata, jak również zabiegami, które przeszła. Stwierdzone trudności w poruszaniu się, ślepota na jedno oko świadczą o tym, że wymaga ona stałej opieki, co z resztą zostało stwierdzone w wywiadzie środowiskowym. W świetle powyższych okoliczności zanegowanie przez Sąd istnienia negatywnej przesłanki, jaką jest brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a opieką nad matką podważa decyzję Organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił tą decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem Organu będzie uwzględnienie zważań Sądu, tak odnośnie dokonanych ustaleń, jak również wykładni prawa. Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 4 ust.1 i 2 oraz § 21 ust.1 pkt 1c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz.18 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi M. K. kwotę 590,40 zł obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.