II SA/Rz 862/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skarg E. K. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr SKO.415/27/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargi oddala –

Przedmiotem skarg E.K. i Z.S. (dalej: "skarżące") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr SKO.415/27/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wyniki z akt sprawy, decyzją z dnia 3 stycznia 2025 r. nr RMP.6733.23.7.2024, Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na wniosek Gminy [....] (dalej: "inwestor", "wnioskodawca") lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n.: Rozbudowa drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. na terenie inwestycji stanowiącym działkę nr ew. [...] obr. [...] oraz części działek nr ewid. [...] obr. [...] w konturze A-O w miejscowości Z. gm. [....]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analizy przeprowadzone na podstawie przepisów art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") wykazały, że ustalona lokalizacja inwestycji uwzględnia potrzeby interesu publicznego oraz nie narusza obowiązujących przepisów odrębnych. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Z.S., a także E.K. i J.K. Z.S. podniosła, że nie wyraża zgody na proponowany przebieg inwestycji, gdyż poszerzenie drogi odbędzie się kosztem jej działki, a przy tym konieczna będzie rozbiórka ogrodzenia, co uniemożliwi przejazd do budynku gospodarczego maszynami rolniczymi. Natomiast E.K. zarzuciła naruszenie art. 50 i art. 51 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że istnieje uzasadniony cel publiczny zamierzenia inwestycyjnego, tj. przebudowy drogi gminnej, zaś jej planowane lokalizowanie na działce odwołującej (nr [....]) powoduje niewspółmierne do znaczenia zamierzenia obciążenie ww. nieruchomości, tj. konieczność demontażu ogrodzenia. Z kolei postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania J.K. Natomiast w wyniku rozpoznania odwołań Z.S. oraz E.K., Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO na wstępie przywołało podstawy materialnoprawne jej wydania, stwierdzając następnie, że okoliczność, iż inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej stanowi inwestycję celu publicznego nie budzi wątpliwości. Organ wyjaśnił kolejno, że postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek inwestora, konsekwencją czego organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest treścią wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować. Kolegium stwierdziło dalej, że wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie zawierał wszystkie wymagane prawem informacje i charakterystyki zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., a przedstawiony we wniosku przebieg inwestycji zgodny jest z prawem, wobec czego nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ pierwszej instancji. Zaznaczyło również, że właścicielom nieruchomości, przez które przebiegać będzie inwestycja przysługiwać będą środki określone w przepisach prawa związane z wejściem w granice ich nieruchomości. Nie jest natomiast przedmiotem oceny organu to, czy obiektywnie właściwsze byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób niż przedstawiony we wniosku inwestora oraz wydanej w sprawie decyzji. Organ odwoławczy podkreślił także, że zgoda właściciela działki nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestor na tym etapie nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Nie stanowią również przedmiotu oceny na tym etapie kwestie związane z koniecznością demontażu i przesunięcia ogrodzenia czy też ewentualnych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości, które podlegać będą badaniu na późniejszych etapach realizacji inwestycji w oparciu o odrębne przepisy prawa. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z.S. zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez brak oceny czy planowana inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a także poprzez faktyczne pominięcie wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. uzasadnionego interesu skarżącej w postaci ochrony przed wzmożonym ruchem pojazdów i osób, hałasem, wibracjami od pojazdów, prawa do niezakłóconego odpoczynku; 2. art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3, art. 54 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia celowości inwestycji drogowej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby osób niepełnosprawnych, a także poprzez uznanie, że istnieje jasno skonkretyzowany cel publiczny inwestycji, przy braku rozważań dotyczących negatywnych skutków dla skarżącej, poszerzenia drogi kosztem jej działki, konieczności rozbiórki ogrodzenia, co uniemożliwi przejazd do budynku gospodarczego maszynami rolniczymi; 3. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni i przyjęciu, że organy nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy są one zobowiązane do badania wniosku inwestora także pod kątem tego, czy uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich i czy w wyniku wydania decyzji nie dojdzie do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz czy ingerencja w prawo własności jest bezwzględnie konieczna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej, przy uwzględnieniu, że w decyzji nie skonkretyzowano istoty samego celu publicznego (dokąd droga ma prowadzić), a nadto poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej oraz przyznanie prymatu interesowi publicznemu; 4. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez nie rozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, bezpodstawnie pomijając rozważenie majątkowych skutków prawnych, które wywoła decyzja, nieuwzględnienie słusznego i uzasadnionego interesu skarżącej, nie dostrzeżenie faktu, że strona od początku postępowania wnosiła o odmienny przebieg inwestycji drogowej, przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji oraz przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania dowodowego, brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów; 4. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, tj.: - brak podania w uzasadnieniu decyzji przesłanek jakie przemawiały za brakiem uwzględnienia wniosku skarżącej o negatywnym wpływie na jej nieruchomość, - brak podania w uzasadnieniu decyzji przesłanek jakie przemawiają za lub przeciw zlokalizowaniu inwestycji na części innej nieruchomości, - brak przedstawienia innego sposobu realizacji celu publicznego, wyjaśnienia czy w niniejszym przypadku nie zachodzi wyjątkowa sytuacja możliwości ingerencji organu w ocenę przebiegu drogi na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji, - brak wskazania, na czym polega i w jakim sposób organ I instancji wypełnił wymóg w zakresie "uwzględnienia odległości od istniejących i planowanych obiektów kubaturowych, ogrodzeń, dróg, cieków wodnych, sieci oraz elementów infrastruktury technicznej", - brak wskazania, w jaki sposób nastąpi odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, na jaki teren nieutwardzony, przy uwzględnieniu faktu, że wedle stwierdzenia organu: "zakazuje się odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji poza teren inwestycji"; - brak opisu, w jaki sposób organ zamierza chronić interesy osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, brak dopływu światła dziennego, zmiany stosunków wodnych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o wstrzymanie jej wykonania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Z kolei E.K. w swojej skardze zarzuciła analogicznie jak w odwołaniu naruszenie art. 50 i 51 u.p.z.p., a ponadto naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Skarżąca podniosła, że w przypadku poprowadzenia inwestycji we wskazany sposób dochodziłoby nie tylko do konieczności przesuwania ogrodzeń, ale i ingerencji w konstrukcje domu oraz tarasu, jak również konieczność demontażu bramy przesuwnej. Jej zdaniem inwestycja nie realizuje również przesłanki celu publicznego, gdyż dotychczas istniejąca droga spełnia wymogi swobodnej komunikacji. Nadto Burmistrz zaniechał również zbadania zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skargi są niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 23 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 3 stycznia 2025 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ), inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przepis ten odwołuje się do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 1145 ) . Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wspomniany art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Składu orzekającego - w świetle powyższego - okoliczność, iż inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej stanowi inwestycję celu publicznego, nie budzi wątpliwości. Nie doszło tym samym do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład decyzji związanej, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną, jeżeli planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym decyzji. Postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), konsekwencją czego jest to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest treścią wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować. Wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie zawierał wszystkie wymagane prawem informacje i charakterystyki zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedstawiony we wniosku przebieg inwestycji zgodny jest z prawem, wobec czego nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ pierwszej instancji. Właścicielom nieruchomości, przez które przebiegać będzie inwestycja przysługiwać będą środki określone w przepisach prawa związane z wejściem w granice ich nieruchomości. Nie jest natomiast przedmiotem oceny Składu orzekającego to, czy obiektywnie właściwsze byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób niż przedstawiony we wniosku inwestora oraz wydanej w spawie decyzji. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod inwestycję celu publicznego, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Jak przyjmuje się w doktrynie (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 64-66) regulacje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie wprowadzają żadnych nowych treści normatywnych. Sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc warunkach, które uwzględniają obligatoryjnie zagadnienie ochrony interesu osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. d), "jeżeli nie narusza to chronionych interesów osób trzecich", należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnianie przedmiotowej problematyki również na etapie pozwolenia na budowę. Należy także przyjąć, że interes publiczny jest chroniony prawem, poprzez akty normatywne i wydawane na ich podstawie akty administracyjne. Wymóg zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z mocy art. 64 ust. 1 również decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami odrębnymi formułuje art. 56. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje natomiast prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich (ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mają charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tych decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168). Jeszcze raz należy podkreślić, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2874/14, LEX nr 2142392). Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1212/11, LEX nr 1291851). Stąd nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozważono ochrony ich interesu prawnego we skazanym przez nie zakresie. Zgoda zainteresowanego właściciela działki nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Przedmiotem badania na tym etapie postępowania nie stanowią także kwestie związane z koniecznością demontażu i przesunięcia ogrodzenia czy też ewentualnych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości, gdyż szczegółowe rozwiązania w tym zakresie podlegają ocenia na późniejszych etapach realizacji inwestycji w oparciu o odrębne przepisy prawa. W tej sytuacji za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarzucające brak ustaleń w tym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że organy nie dokonały analizy w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. z cała pewnością nie świadczy o tym fakt, że nie uwzględniono wniosku skarżących o zmianę przebiegu planowanej inwestycji, rozważenie jej skutków majątkowych, brak uczciwego wyrażenia interesu publicznego i słusznego interesu skarżących. Jak już wyżej wskazano okoliczności te nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. postanowienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Jednak nie oznacza to konieczności dokładnego wskazywania miejsca posadowienia inwestycji na gruncie, jak również szczegółowego opisu technicznego inwestycji. W treści rozstrzygnięcia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagane jest dokładne określenie jedynie położenia terenu nią objętego, a nie precyzyjnego położenia inwestycji na tym terenie. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 470/20, LEX nr 3111128 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 546/18, LEX nr 3065538). Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. na tym etapie postępowania inwestycyjnego jest nieskuteczny. Należy podkreślić, że decyzja o lokalizacji celu publicznego ma charakter związany, czyli organ jest obowiązany podjąć decyzję przy spełnieniu wymagań ustawowych. Organ administracji wydając decyzję lokalizacyjną musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. O odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2019 r. II SA/Gd 243/19, LEX nr 2737780). Z punktu widzenia zarzutów skargi najistotniejsza jest ocena procedowania w sprawie wydania omawianej decyzji. Jak to już zaznaczyło SKO, przede wszystkim decydujący jest wniosek inwestora i jego zakres. Albowiem organ, orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani do modyfikowania treści wniosku inwestora (w zakresie zmiany przebiegu inwestycji, czy narzucania szczegółowych rozwiązań technicznych)- tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2018 r. II SA/Łd 831/17 LEX nr 2442171. Podkreślił tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r. II OSK 2874/14 LEX nr 2142392 na przykładzie inwestycji liniowej: "W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej". W wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1373/19, LEX nr 3099319 NSA wskazał: "Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej". "Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie linia). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności" (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Ol 747/19, LEX nr 2957048). Tym samym "Sprzeciw mieszkańców, że inwestycja godzi w interes publiczny i nie znajduje społecznej akceptacji, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 marca 2021 r., II SA/Rz 1251/20 LEX nr 3168182). Planowana inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej niewątpliwie – w oczywisty sposób – jest inwestycją celu publicznego opisaną w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Rozbudowa drogi gminnej wypełnia hipotezę tych przepisów. Skarżące kwestionują publiczny charakter planowanej inwestycji argumentując, że na ""końcu" drogi nie istnieje żadne nowe osiedle mieszkaniowe, nie istnieje żaden powód aby w ten sposób dokonywać rozbudowy drogi. W tym kontekście znaczenia nabierają także kwestie dotyczące rozbiórki dotychczas istniejącej infrastruktury, np. ogrodzeń, czy też dotychczas wykonywany sposób gospodarowania na nieruchomości (np. dojazdy dla maszyn rolniczych). Nie wskazano dokąd prowadzić ma droga, do ilu nieruchomości i jakich. Projektowana droga kończy się na działce nr [...]. Dalej nie ma planów inwestycyjnych. W bezpośredniej okolicy istnieje ugór, którego właścicielka posiada około 3/4 wolnej przestrzeni (na półkolu zabite są słupki betonowe, niektóre z nich wychodzą poza linie rozgraniczające, działka ta jest niezabudowana). W okolicy działki skarżącej jest wąsko, zaś ugór pozwala na swobodne prowadzenie inwestycji co do zasady. Za działką nr [...] istnieje łąka. Nie ma także domów mieszkalnych. Na drodze obowiązuje ograniczenie tonażu, ulica jest ślepa i wąska. Droga w terenie inwestycji ma dwa rozgałęzienia, przy czym jedynie jedno rozgałęzienie objęte jest wnioskiem o realizację celu publicznego - inwestycji drogowej. Kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona. Działka skarżącej usytuowana jest w dwóch "rozgałęzieniach" drogi gminnej. W lewej "nitce" drogi istnieją dwa nowe domy. Co istotne droga uprzednio wzniesiona w tym miejscu od momentu powstania była zaniedbywana, nie remontowana, posiada spękania, w zimie sporadycznie odśnieżana była jedynie "lewa" nitka patrząc wprost na mapę, posesja skarżącej biorąc pod uwagę profil drogi "schodzi" na jej działkę, wody spływają wprost w jej kierunku - pod budynek gospodarczy i zalewa całe podwórko, co nabiera znaczenia w kontekście stosunków wodnych i odprowadzenia wód. Brak jest także odwodnień na poboczach drogi. Organy nie wskazały po czyjej stronie i w jaki sposób zamierzają odprowadzać wodę, po czyjej działce ma ona spływać (pismo skarżącej z dnia 25.04.2024 r. zalega w aktach sprawy, skarżąca wnosi nim o wykonanie odwodnienia przy drodze gminnej nr [...], o zmianę profilu drogi - pochylenie w przeciwną stronę, tak aby wody nie spływały na jej działkę). Strona wskazywała także na kwestie przebiegu ogrodzenia, jego przesunięcia i utrudnionego dojazdu do stodoły, niszczeniem na skutek wibracji oraz możliwości poszerzenia drogi z drugiej strony, gdzie jest działka niezabudowana (na tę okoliczność strona powołuje pismo np. z dnia 25.10.2024 r. zalegające w aktach spraw). Gmina po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego uzyskała świadomość, że nie dysponuje prawem własności fragmentu działki nr [...] w Z.". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jedną z kategorii dróg wskazanych w tej ustawie są drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 4). W art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi się, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Teren inwestycji usytuowany jest w miejscowości Z., obejmuje drogę publiczną gminną Nr [...], zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] obr. [...] oraz części działek nr ewid. [...] obr. [...]. Powierzchnia terenu inwestycji: ok. 735 m2. Zakres przedsięwzięcia obejmuje budowę drogi, polegającą na rozbudowie istniejącej drogi publicznej gminnej Nr [...] na długości ok. 170 m z tolerancją do 20%, w pasie o szerokości 4 m — 5 m w liniach rozgraniczających oraz przebudowę istniejących sieci uzbrojenia, kolidujących z planowaną inwestycją, położonych w liniach rozgraniczających terenu inwestycji. Przedmiotowy teren obejmuje drogę publiczną gminną Nr [...] z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej powiatowej Nr [...]. (działka nr ewid. [...] obr. [...]). Działki objęte inwestycją stanową własność gminy [...] oraz osób fizycznych. Na obszarze działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego występują grunty wykorzystywane na cele rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na terenie działek objętych wnioskiem występują użytki oznaczone symbolami: dz. nr ewid. [...] obr. [...] — dr (0,06 ha), dz. nr ewid. [...] obr. [...] - Br-PsIII (0,1212 ha), PsIII (0,0539 ha), dz. nr ewid. [...] obr. [...] - Br-PsIII (0,09 ha), PsIII (0,25 ha), - dz. nr ewid. [...] obr. [...] - Br-PsIII (0,0886 ha), dr (0,0007 ha), ŁII (0,1506 ha), PsIII (0,0152 ha), dz. nr ewid. [...] obr. [...] - B (0,0968 ha), ŁII (0,0474 ha), PsIII (0,1127 ha. Teren inwestycji w konturze A - O, o łącznej powierzchni ok. 0,07 ha, obejmuje działkę oraz części ww. działek ewidencyjnych (użytki gruntowe dr, Br-PsIII, PsIII), a w jego granicach grunty leśne nie występują. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] dnia [...].05.1994 r.), który utracił moc dnia 31.12.2003 r., teren inwestycji znajdował się w terenach zabudowy mieszkaniowej o symbolu G.M.3., tj. był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) teren inwestycji w konturze A — O nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie ma znaczenia jaka liczba nieruchomości zostanie skomunikowana w wyniku realizacji inwestycji. Istotne jest to czy inwestor we wniosku przewidział dla drogi kategorię drogi publicznej. Organ może to zweryfikować sprawdzając jedynie czy nowa droga wpisuje się w obecnie istniejący system komunikacyjny, który jest już drogą publiczną. To inwestor na etapie wniosku przesądza czy droga będzie miała charakter drogi publicznej i gdzie ją poprowadzi. Sąd ani organy słusznie nie kwestionowały charakteru inwestycji jako drogi publicznej bowiem układ drogowy faktycznie zostanie rozbudowany o kolejną część drogi w ciągu istniejącej już drogi gminnej. Zarzut skarżących pośrednio sprowadza się do kwestionowania celowości i sensowności realizacji drogi bowiem wskazuje ona, że nie istnieje w jej ocenie cel publiczny uzasadniający jej budowę na tym terenie i w sposób określony we wniosku. Wobec tego wskazać należy, że organy a za nimi Sąd nie są uprawnione ingerować w zasadność i potrzebę realizacji drogi w kształcie i przebiegu przedstawionym we wniosku. Inwestor ma wyłączność w tym zakresie a jej podstawą jest skuteczność i celowość prowadzenia tego typu inwestycji służących interesowi publicznemu. W tym zakresie zarzuty skarg dotyczące naruszenia prawa własności skarżących przez próby poszerzenia istniejącej już drogi z powołaniem się na postanowienie PINB w [....] z dnia 13 marca 2024 r., znak [...] nie miało wpływu na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że nieprawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 lutego 2025 r., II SA/Rz 1439/24 uchylono decyzję PWINB w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję o rozbiórce drogi na dz. nr [...] w M., gm. [....]. Działki te nie są objęte wnioskiem ani decyzja legalizacyjną w tej sprawie. Co do sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 1949/23 dotyczyła ona granic pasa drogowego drogi publicznej na dz. nr [...] i legalności posadowienia nań ogrodzenia. W tym kontekście nie można uznać za zasadny zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, albowiem prawo to nie ma charakteru absolutnego, zaś przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 843) dopuszczają możliwość ingerencji w to prawo (por. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji). Budowa drogi niewątpliwie zalicza się do kategorii celów publicznych (por. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) a ustawodawca, kierując się dyrektywą zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidział obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych (art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Sąd pragnie zauważyć, że w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Skarżący nie wykazali jednak, aby tego rodzaju zagrożenie wystąpiło w realiach niniejszej sprawy w odniesieniu do przysługującego im prawa własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił jako niezasadne.