II SA/Rz 859/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO.4116.102.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 stycznia 2023 r. nr MOPS-ŚR.622.2202.2022.MK.odm.

D.C. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 20 września 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wypłatę dodatku węglowego. W jego treści podała, że zamieszkuje w J. przy ul. [...] i prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe, znajdujące się w budynku jednorodzinnym, z oddzielnymi źródłami ogrzewania i oddzielnymi wejściami. Głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (formularz A - budynki i lokale mieszkalne) złożonej przez J.C., z którym skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, dnia 28 lutego 2022 r., wynika, że budynek przy ul. [...] posiada 1 zainstalowany i eksploatowany kocioł na paliwo stałe (pkt B01 deklaracji) o funkcji c.o. i c.w.u. Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz Miasta [...] decyzją z 5 stycznia 2023 r. nr MOPS-ŚR.622.2202.2022.MK.odm odmówił przyznania dodatku węglowego. Organ ustalił, że na adres J., ul. [...] został już pobrany dodatek węglowy. Wyjaśnił, że pismem z 30 listopada 2022 r. wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia z ewidencji budynków, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwości ustanowienia odrębnego adresu zamieszkania dla lokalu znajdującego się w J. przy ul. [...]. W dniu 7 grudnia 2022 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że ze względu na koszty nie podjęła żadnych kroków dotyczących wydzielenia lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że znowelizowane przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Dopiero po przedstawieniu takiej dokumentacji, organ rozpatrujący wniosek powinien podjąć kolejne kroki tj. przeprowadzić wywiad środowiskowy. Wobec tego, że wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów, ani nie podjęła formalnych kroków do wyodrębnienia lokalu mieszkalnego znajdującego się pod adresem ul. [...], brak było podstaw prawnych do wypłaty dodatku węglowego. W odowołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niedokonanie wywiadu środowiskowego pod adresem skarżącej, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że gdyby organ dokonał wywiadu środowiskowego, ustaliłby że gospodarstwa są prowadzone odrębnie w odrębnych lokalach, o odrębnym zasilaniu grzewczym. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zobowiązanie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Oświadczyła, że zamieszkuje pod adresem ul. [...], [...] J. w odrębnym lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3c-3d ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, 1967, 2236). Spełnia przesłanki do otrzymania dodatku węglowego, a z uwagi na nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest w stanie tego udowodnić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") decyzją z 22 marca 2023 r. nr SKO.4116.102.2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że przesłanki przyznawania dodatku węglowego określone zostały w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z tym przepisem dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwo stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Kolegium wywiodło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji negatywne dla strony rozstrzygnięcie oparł o stwierdzenie, że na adres J., ul. [...] został już pobrany dodatek węglowy. Powołując się na unormowania zawarte w art. 2 ust. 3b, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym wyjaśniło, że dotyczą one wyłącznie sytuacji gdy pod jednym adresem zamieszkania funkcjonują odrębne gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach, dla których źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zdaniem organu odwoławczego w rozważanym przypadku możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i przedstawiono, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że strona nie podjęła żadnych kroków dotyczących wydzielenia lokalu mieszkalnego (brak przedstawienia zaświadczenia). W tych okolicznościach SKO jako zasadną oceniło odmowę przyznania wnioskowanego dodatku. Na powyższą decyzję D.C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyjaśniając, że ze względu na bardzo duże koszty nie jest w stanie przeprowadzić rozdzielenia lokalu mieszkalnego znajdującego się pod adresem: ul. [...]. Wyjaśniła, że posiada odrębny lokal składający się z kuchni, pokoju i łazienki z odrębnym wejściem i osobnym źródłem ogrzewania na węgiel. Zawnioskowała o uwzględnienie skargi i przyznanie dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji SKO z dnia 22 marca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] z dnia 5 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z 31.05.2023 r., II SA/Gl 474/23, LEX nr 3571482). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Niesporny był fakt, że na adres: J., ul. [...] został pobrany w tut. organie dodatek węglowy. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (formularz A - budynki i lokale mieszkalne) złożonej przez J.C., z którym skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, dnia 28 lutego 2022 r., wynika, że budynek przy ul. [...] posiada 1 zainstalowany i eksploatowany kocioł na paliwo stałe (pkt B01 deklaracji) o funkcji c.o. i c.w.u. Skarżąca, zamieszkująca pod tym samym adresem złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Organy odmówiły przyznania jej dodatku węglowego z uwagi na fakt, że nie podjęła ona formalnych kroków celem nadania odrębnego adresu swojemu odrębnemu lokalowi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy o dodatku węglowym. Przede wszystkim dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Tym niemniej w ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten donosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym, a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna, w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie nie została zastosowana przez organ I instancji. W odniesieniu do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach organ powinien był wezwać skarżącą o wykazanie, czy jej gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. W niniejszej sprawie takie oświadczenie zostało złożone. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla potwierdzenia tej okoliczności – wystarczające jest złożenie oświadczenia o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu. Istotna dla niniejszej sprawy jest więc realizacja następujących okoliczności: - fakt zamieszkiwania pod jednym adresem osób wchodzących w skład więcej niż jednego gospodarstwa domowego - brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. - istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali, - oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania dla poszczególnych gospodarstw domowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie jest natomiast konieczne podejmowanie jakichkolwiek formalnych kroków przez osobę wnioskująca o dodatek węglowy prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, gdyż ustawodawca nie wprowadził takiego wymogu do ustawy o dodatku węglowym, a tym samym nie wprowadził wymogu udokumentowania przez wnioskodawcę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23, z 7.09.2023 r., II SA/Gl 653/23, LEX nr 3603852, wyrok WSA w Poznaniu z 31.08.2023 r., IV SA/Po 438/23, LEX nr 3604781, wyrok WSA w Łodzi z 25.08.2023 r., II SA/Łd 481/23, LEX nr 3600808, wyrok WSA w Krakowie z 11.07.2023 r., III SA/Kr 673/23, LEX nr 3589360, wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2023 r., III SA/Kr 642/23, LEX nr 3579587). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą wywiad środowiskowy celem ustalenia w szczególności okoliczności z art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym.