II SA/Rz 855/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Przedmiotem skargi B. S. (skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika córkę J. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania usług opiekuńczych w dni wolne od pracy. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (Rada Miasta) z dnia [...] marca 2019 r. i Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. zmieniających Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania – odmówił skarżącej przyznania usług opiekuńczych w dni wolne od pracy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskiem ustnym z dnia 18 grudnia 2020 r. oraz z dnia 22 grudnia 2020 r. zgłoszonym w rozmowie telefonicznej, skarżąca zwróciła się o zmianę wymiaru godzin świadczonych usług opiekuńczych w dni robocze oraz przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy po 2 godziny. Na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca objęta jest pomocą w formie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godziny w każdy roboczy dzień miesiąca od grudnia 2020 r. do 30 listopada 2021 r. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 29 grudnia 2020 r. skarżąca doprecyzowała ww. wnioski, oczekując ostatecznie przyznania usług opiekuńczych w dni wolne od pracy. Organ I instancji wyjaśnił, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6 u.p.s.). Zgodnie z § 3 ust. 4 Uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] usługi opiekuńcze są świadczone w każdy roboczy dzień tygodnia w godz. od 7.30 do 15.30. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom samotnym, z powodu choroby lub niepełnosprawności, usługi mogą być przyznane również w dni wolne od pracy (sobota, niedziela, dni świąteczne) w wymiarze nie wyższym niż 2 godziny. Organ I instancji podał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 29 grudnia 2020 r. wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, ale nie jest osobą samotną. W rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. W świetle ww. zapisu skarżąca nie jest osobą samotną, ponieważ posiada 3 dzieci, tj: współzamieszkałego syna J., córkę J. S. zamieszkałą w [...] oraz syna A. zamieszkałego poza [...], na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Zgodnie z art. 128 i 129 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Dalej organ I instancji podał, że A. S. telefonicznie poinformował pracownika socjalnego, że w każdą sobotę odwiedza matkę po pracy celem dostarczenia leków i pieluchomajtek oraz przygotowuje i podaje obiad. Natomiast J. S. oświadczyła, że ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce opieki w takim zakresie, jakim tego wymaga. Współzamieszkały syn J. S. jest osobą uzależnioną od alkoholu i skarżąca nie może liczyć na jego pomoc. Jednak w sytuacji braku możliwości świadczenia pomocy usługowej skarżącej bezpośrednio przez dzieci, istnieje alternatywa zapewnienia pomocy realizowanej przez innych członków rodziny np. wnuki lub inne osoby zatrudnione w tym celu prywatnie. Organ I instancji wyjaśnił, że pomoc społeczna zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. ma na celu "umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Jednocześnie "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) zobowiązany jest odpowiednio do art. 50 ust. 1 u.p.s. oraz § 1 ust. 1 Uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] zapewnić pomoc w usługach opiekuńczych "w pierwszej kolejności osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób a są jej pozbawione". W każdym innym przypadku taka pomoc jest uznaniowa i może być przyznana w zależności od możliwości zabezpieczenia usług przez MOPS. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w tak obszernym zakresie i wymiarze godzin, tj. 4 w każdy roboczy dzień miesiąca, stanowi w opinii organu I instancji znaczny, możliwy do zrealizowania wymiar wsparcia, który wskazuje na zrozumienie przez organ potrzeb wynikających z wieku i stanu zdrowia skarżącej. Przyznana pomoc w usługach opiekuńczych zapewnia realizację ustalonego zakresu czynności dla opiekunki MOPS zgodnie ze zgłoszonymi przez wnioskodawczynię potrzebami. Natomiast biorąc pod uwagę zapis § 3 ust. 4 ww. Uchwały Rady Miasta [...], mając także na względzie potrzeby przede wszystkim osób samotnych, będących w trudnej sytuacji życiowej i wymagających pomocy w formie usług opiekuńczych także w dni wolne od pracy, MOPS w [...] nie ma możliwości spełnienia oczekiwań skarżącej. Osoby samotne, pozbawione wprost jakiejkolwiek pomocy ze strony najbliższych, powinny w pierwszej kolejności móc polegać na wsparciu instytucji samorządowych. Wyjątkowe sytuacje pomocy w czasie wolnym od pracy są w związku z tym adresowane właśnie do takich beneficjentów. Brak osób najbliższych powoduje, że tacy odbiorcy usług opiekuńczych, byliby pozostawieni w tym czasie wyłącznie możliwościom własnym samoobsługi, co w sposób oczywisty skutkowałoby zagrożeniem ich funkcjonowania w dni wolne od pracy czy święta. Z uwagi na bezsporny fakt, że skarżąca nie znajduje się w takim położeniu, ma możliwość otrzymania w tym czasie pomocy ze strony najbliższych, przyznana pomoc w formie usług opiekuńczych będzie realizowana przez opiekunki MOPS wyłącznie w dni robocze. Przyznany zakres pomocy odpowiada realnym, rzeczywistym potrzebom uprawnionego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 668/17. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Powołany artykuł w ust. 2 stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych i w tym przypadku przyznanie pomocy jest obligatoryjne. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Z brzmienia powołanego przepisu, a zwłaszcza użycia zwrotu "może", wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. Rada Miasta Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zmienioną Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. i Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Zgodnie z § 1 ww. uchwały, pomoc w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, zwanych dalej usługami, przysługuje w pierwszej kolejności osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób a są jej pozbawione. Pomoc, o której mowa w ust. 1 może być przyznana również: 1) osobom obłożnie chorym lub z ograniczoną możliwością poruszania się gospodarującym samotnie, posiadającym rodzinę, która nie może zapewnić im pomocy z uwagi na zły stan zdrowia, patologię lub pracę zawodową, których dochód nie przekracza 350 % najniższej emerytury netto, 2) osobom obłożnie chorym lub z ograniczoną możliwością poruszania się zamieszkującym i gospodarującym wspólnie z rodziną, a rodzina z przyczyn wskazanych w pkt 1 takiej pomocy nie może im zapewnić, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250 % najniższej emerytury netto, 3) w innych, szczególnie uzasadnionych przypadkach, w zależności od możliwości zabezpieczenia usług przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. ze zm. przyznał skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin w każdy roboczy dzień miesiąca w terminie od grudnia 2020 r. do dnia 30 listopada 2021 r. Jednakże skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie również pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin w dni wolne od pracy i święta. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 4 ww. uchwały Rady Miasta usługi opiekuńcze są świadczone w każdy roboczy dzień tygodnia w godz. od 7.30 do 15.30. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom samotnym z powodu choroby lub niepełnosprawności, usługi mogą być świadczone również w dni wolne od pracy (sobota, niedziela, święta) w wymiarze nie wyższym niż 2 godziny. Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższej regulacji wynika zatem, że w dni wolne od pracy usługi mogą być przyznane tylko osobom samotnym. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 u.p.s. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych, tj. 3 dzieci. Wobec powyższego mając na uwadze treść § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstawy prawnej do przyznania pomocy w dni wolne od pracy. Organ odwoławczy wskazał, że Rada Miasta jednoznacznie określiła komu można przyznać pomoc w dni wolne od pracy. Krąg tych osób został ograniczony wyłącznie do osób samotnych, tym samym mimo trudnej sytuacji rodzinnej opisanej w odwołaniu oraz pismach wyjaśniających - brak jest możliwości przyznania wnioskowanej pomocy. Uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego i organy nie są władne do przyznania w/w świadczenia wbrew obowiązującej regulacji. W związku z powyższym organ nie może wziąć pod uwagę podnoszonych przez stronę odwołującą okoliczności związanych z trudną sytuacją rodzinną i brakiem pomocy w dni wolne od pracy i święta. W ustawowym terminie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podała, że zwróciła się o pomoc do Wojsk Obrony Terytorialnej, lecz otrzymała odpowiedź, że jednostka ta nie może zajmować się usługami opiekuńczymi, które pozostają w gestii właściwej jednostki samorządowej. Pełnomocnik skarżącej przedstawiła również okoliczności związane z sytuacją rodzinną, które w jej ocenie uniemożliwiają wynajęcie opiekunki. Ponadto pełnomocnik skarżącej odwołała się do pisma z dnia 18 kwietnia 2021 r. złożonego w sprawie II SA/Rz 563/21 dotyczącej skargi na decyzję wydaną w przedmiocie przyznania i ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze w dni robocze. W piśmie tym zakwestionowała sposób przeprowadzenia przez pracowników MOPS w [...] telefonicznej rozmowy z B. S. oraz wywiadu środowiskowego, a ponadto ponownie przedstawiła sytuację rodzinną B. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 21 czerwca 2021 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, do którego załączono pisma skierowane do MOPS w [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. oraz Komisariatu Policji w [...] z dnia 2 czerwca 2021 r. W dniu 26 lipca 2021 r. do tut. Sądu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącej, do którego załączono pisma MOPS w [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz z dnia 2 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Orzeczenie w przedmiotowej sprawie nawiązuje bezpośrednio do ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 563/21. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podtrzymuje powyższe oceny prawne i stwierdza, że "jeżeli nie ma pewności w zakresie nieprzerwanego dostępu skarżącej (która – co należy uwzględnić – ma ponad 102 lata) do opieki ze strony bliskich lub osób trzecich w okresie, kiedy usługi opiekuńcze nie są świadczone, to konieczne jest przyznanie tych usług także w dni wolne od pracy (§ 3 ust. 4 zd. 2 cyt. uchwały Nr [...]). W tym zakresie organy muszą bowiem kierować się treścią art. 50 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.". Z ustaleń faktycznych organów wynika, że żadne z jej dzieci nie jest w stanie zapewnić matce (skarżącej) nieprzerwanej opieki w dni wolne od pracy. Syn J. S. jest osobą uzależnioną od alkoholu i skarżąca "nie może liczyć na jego pomoc" (s. 2 decyzji organu pierwszej instancji). Drugi syn skarżącej – A. S. – wbrew ustaleniom faktycznym organów – nie zapewnia matce niezbędnej pomocy w soboty i niedziele. Organy obydwu instancji zignorowały w tym zakresie treść aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 29 grudnia 2020 r. Z treści wywiadu wynika, że A. S. wprost oświadczył wobec pracownika socjalnego, że "nie jest w stanie być u mamy w sobotę i niedzielę, ponieważ w tygodniu dużo pracuje i w niedziele musi spędzać czas z rodziną", jeśli natomiast "jest w sobotę, to w niedziele powinna przyjść siostra". Z kolei córka skarżącej – J. S., jak stwierdził organ pierwszej instancji, "ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce opieki w takim zakresie", w jakim jest to konieczne. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w świetle powyższego stanu faktycznego zostały spełnione przesłanki materialnoprawne określone w art. 50 ust. 2 u.p.s. Skarżąca jest bowiem osobą, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jest przy tym oczywiste, że ze względu na wiek skarżącej (ponad 102 lata), stan jej zdrowia i zagrożenie utraty życia oraz w świetle zadań ustawowych gminy z zakresu pomocy społecznej, możliwości uznaniowej odmowy przyznania świadczenia w postaci usług opiekuńczych dla skarżącej w dni wolne od pracy zostały zredukowane do poziomu minimalnego. Trudności organizacyjne, finansowe lub inne przeszkody techniczne jednostki organizacyjnej gminy świadczącej usługi opiekuńcze nie mogą w takiej sytuacji być podstawą uzasadnienia odmowy ich przyznania, jeśli pozbawienie żądanych świadczeń mogłoby pozbawić osobę uprawnioną niezbędnej pomocy, która warunkuje zachowanie jej życia lub której niedostarczenie mogłoby doprowadzić do nagłego i poważnego pogorszenia stanu jej zdrowia. Sąd dodatkowo wskazuje, że zgodnie z art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 10 ust. 1 oraz w zw. z art. 87 Konstytucji RP nie związany w procesie orzekania treścią wydanego na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. i ocenionego jako sprzeczny z art. 50 ust. 2 u.p.s. aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Uchwała powyższa w § 3 ust. 4 zd. 2 w zakresie, w jakim stwierdza, że usługi opiekuńcze mogą być przyznane w dni wolne od pracy jedynie osobom samotnym (w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s.), jest sprzeczna z art. 50 ust. 2 u.p.s. Przepis ten wyraźnie i bezpośrednio na tle art. 50 ust. 1 u.p.s. ustanawia niezależną od osób samotnych kategorię osób, które nie będąc osobami samotnymi w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. wymagają pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W związku z powyższym w procesie kontroli kwestionowanych decyzji Sąd pominął przepis § 3 ust. 4 zd. 2 ww. aktu prawa miejscowego jako wzorzec kontroli oraz odwołał się bezpośrednio do art. 50 ust. 2 u.p.s. Konsekwencją tego rodzaju pominięcia przepisu aktu prawa miejscowego jest eliminacja jego treści w przedmiotowej sprawie z zakresu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i tym samym upoważnienie organów pierwszej i drugiej instancji do działania w zgodzie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd, która po stwierdzeniu prawomocności niniejszego wyroku będzie wiązać organy w sprawie, której dotyczy skarga (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd sygnalizuje konieczność zawiadomienia przez Prezydenta Miasta [...] Rady Miasta [...] o konieczności podjęcia prac projektodawczych mających na celu uchwalenie odpowiedniej zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.