II SA/Rz 839/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-

Przedmiotem skarg A. B. i B. B. (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: W dniu 3 stycznia 2012 r. J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1406/3 i 1411/3, położonych w [...] przy ul. U. Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu na wniosek J. K. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "mały budynek mieszkalny wielorodzinny" na działkach nr 1406/3, 1411/3 w [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Prezydent ustalił zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uwzględniając odwołania wniesione przez strony postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji orzekł niezgodnie z wnioskiem strony, która jest dysponentem wniosku, a sam wniosek wyznacza przedmiot postępowania. Wnioskodawca składając do Prezydenta Miasta [...] w dniu 3 stycznia 2012 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "mały budynek mieszkalny, wielorodzinny na działkach nr 1406/3, 1411/3 z przyłączami..." jednoznacznie wskazał w części graficznej (k. 5), że zamierza realizować obiekt o wysokości do 13 m. Organ I instancji jednak wydając decyzję w sprawie orzekł o możliwości realizacji budynku o wysokości "do 10m" do czego - w kontekście zapisów wniosku o ustalenie warunków zabudowy - nie był uprawniony. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na naruszenie przez organ I instancji jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Powyższa regulacja nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu odwoławczego, naruszenie tej zasady polegało na pominięciu w toku postępowania jednej ze stron, a to współwłaściciela działki nr 1406/2 położonej w [...] przy ul. U. bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym – P. K. Na marginesie Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie, a nie oryginały, czy też kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, takich dokumentów jak: mapy, wypisy z rejestru gruntów, umowy o zapewnieniu mediów, którym nie można przypisać cech dokumentu w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. W kontekście powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym została naruszona zasada postępowania administracyjnego określona w art. 7 k.p.a., zobowiązująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych m. in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy wskazał, że z zasadą tą ściśle związany jest przepis art. 77 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolegium podało, że wskazane wyżej uchybienia uprawniają do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy zastrzegł, że w toku ponownego badania sprawy organ I instancji winien: 1. zgromadzić materiał dowodowy, tj. oryginały dokumentów lub ich kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, 2. zapewnić wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w sprawie na każdym jego etapie, 3. wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wnioskowi, uwzględniające stan faktyczny i prawny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1406/3 i 1411/3 w [...], wraz z przyłączami. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone w całości wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym jej uchylenie. Kolegium wskazało, że pomimo dwukrotnego wykazania uchybień materialnych i procesowych oraz wskazania prawidłowego toku postępowania, organ I instancji po raz kolejny powielił wskazane uchybienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż organ I instancji orzekł niezgodnie z wnioskiem strony, która jest dysponentem wniosku, a który to wniosek w konsekwencji wyznacza przedmiot postępowania. Wnioskodawca składając do Prezydenta Miasta [...] w dniu 3 stycznia 2012 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Mały budynek mieszkalny, wielorodzinny na działkach nr 1406/3, 1411/3 z przyłączami ...", który następnie skorygował pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. (k. 39) jednoznacznie wskazał w części tekstowej, że zamierza realizować obiekt o wysokości do kalenicy 10 m z tolerancją do 10-15%. Organ I instancji wydając jednak decyzję w sprawie orzekł o możliwości realizacji budynku o wysokości "do 11m" do czego – w kontekście zapisów analizy urbanistycznej pkt 3.4. określających wysokość budynków w obszarze analizowanym do10 m (k. 41) – nie był uprawniony. Ponadto, modyfikując część tekstową wniosku o ustalenie warunków zabudowy (pismo z dnia 25 stycznia 2013 r., k. 39), inwestor nie zmienił części graficznej tego wniosku (k. 5), gdzie nadal widnieją określenia wskazujące, że zamierza realizować obiekt o wysokości do 13 m. Tym samym – zdaniem Kolegium – wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu I instancji, było wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku, co jednak nie zostało uczynione. Organ odwoławczy podniósł, że kolejne uchybienie organu I instancji odnosi się do analizy urbanistycznej. Kolegium wskazało, że w toku ponownego badania sprawy organ I instancji winien: 1) wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o przedłożenie graficznej formy określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym m.in. gabarytów projektowanych obiektów, jak wymaga zapis art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p., korespondującej z częścią tekstową wniosku; 2) dokonać ponownej, poprawnej tym razem, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji; 3) wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stan faktyczny i prawny oraz prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1406/3 i 1411/3 w [...], wraz z przyłączami. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez szereg stron postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż wydano ją z istotnym naruszeniem art. 138 § 2, art. 107 § 3 i art. 6 k.p.a. Kolegium podało, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że ostatnią z decyzji kasacyjnych wydanych w tej sprawie przez organ odwoławczy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta [...], Kolegium wyraziło ocenę prawną, zgodnie z którą prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy winna mieć walor decyzji jednoznacznie określającej poszczególne parametry, w tym wysokość projektowanej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej odwołaniem decyzji sprowadza się do polemiki organu I instancji z poglądami prawnymi zaprezentowanymi w poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium. W ocenie Kolegium, stwierdzenia organu zobowiązują Kolegium (związane z mocy art. 110 k.p.a. własną wcześniejszą decyzją kasacyjną) do eliminacji zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1406/3 i 1411/3 w [...], wraz z przyłączami. Organ odwoławczy wskazał, że z brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego, po myśli ust. 2 tego przepisu, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wbrew przepisowi art.61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie wskazał obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określone w § 4 – 8 rozporządzenia. Określenie wskaźników nowej zabudowy, o których stanowi § 5 – 8 rozporządzenia, następuje w odniesieniu do średnich wielkości wskaźników ustalonych w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy podniósł, że w opisywanej sprawie organ I instancji nie ustalił owych średnich wielkości wskaźników, które stanowiłyby podstawę do określenia konkretnych parametrów zabudowy, choć na owe średnie powołuje się w uzasadnieniu decyzji. Również w załączniku graficznym nie wskazał obiektów przyjętych do analizy. Wprawdzie organ I instancji w analizie urbanistycznej podaje średnie wielkości ale nie wynikają one z analizy zabudowy na sąsiednich działkach, w każdym razie nie zostały one wskazane. Wydanie zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy podniósł, że brak ustaleń organu w tym zakresie nie pozwala organowi odwoławczemu na ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących się, których istota sprowadza się do braku zgody na lokalizację obiektu budowlanego odbiegającego parametrami od istniejącej zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że dla analizy sąsiedniej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji nie ma znaczenia fakt, iż wnioskodawca otrzymał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] na sąsiednich działkach nr 1406/2 i 1411/2 na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bowiem jak wynika z uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie została ona zrealizowana a zatem nie może stanowić przedmiotu analizy. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1406/3 i 1411/3 w [...], wraz z przyłączami. Uwzględniając odwołania stron postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Ustawa gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego poprzez udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, a także dokonanie analizy urbanistycznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), zgodnie zaś z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Organ odwoławczy podkreślił, iż treść decyzji o warunkach zabudowy winna być zgodna z wynikami analizy. "Nie może być tak, że analiza będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, czyli jej częścią składową zawiera w swojej treści warunki sprzeczne z ustaleniami samej decyzji, w sytuacji, gdy to analiza stanowi źródło ustaleń, które następnie znajdą odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy" (podobnie np. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r.. II SA/Lu 323/11 r. czy też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1190/06 - "Treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy"). Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dopuścił się uchybień w realizacji obowiązków dotyczących określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera bezwzględnie obowiązujące kryteria postępowania przy określaniu wymagań, które winny być następnie przeniesione do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że § 7 ust. 1 rozporządzenia mówi o wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się także wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). Tymczasem w kwestionowanej decyzji organ w ogóle nie ustalił wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, co narusza ww. przepis w zw. z art. 107 k.p.a. i w ocenie organu odwoławczego uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że § 8 rozporządzenia nakazuje organowi ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy m.in. wysokości głównej kalenicy. W decyzji organ I instancji określił wysokość zabudowy poprzez jej odniesienie do ilości kondygnacji (od 2 do 3). W ocenie Kolegium takiego sposobu postępowania nie można uznać za prawidłowy, gdyż wysokość głównej kalenicy budynku winna zostać sprecyzowana poprzez podanie konkretnej wartości liczbowej. Organ odwoławczy podniósł, że wykluczyć należy możliwość opisania wysokości budynków poprzez określenie ilości kondygnacji, gdyż tak sformułowane warunki mogłyby w konsekwencji doprowadzić do zrealizowania inwestycji, która zaburzałaby ład przestrzenny obszaru analizowanego, w zależności chociażby od wysokości każdej z kondygnacji. W ocenie Kolegium nie została również wyjaśniona kwestia szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co pozostaje w ścisłym związku z zakresem ustalenia tego parametru dla zabudowy projektowanej. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ odwoławczy podniósł, że w analizie urbanistycznej występują rozbieżności dotyczące wielkości tego parametru, gdyż na str. 3 jest mowa o tym, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m, zaś na str. 4 – 17 m. Powyższe – zdaniem Kolegium – potwierdza, że ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej jako 15 m z tolerancją 20% w żaden sposób nie poddaje się kontroli i jest całkowicie dowolna. Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi organu odwoławczego, w szczególności dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji. W efekcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy, wydać decyzję spełniającą wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Mały budynek mieszkalny, wielorodzinny na działkach nr 1406/3,1411/3 z przyłączami: wodociągowym, eNN kablowym na działce nr 1406/2 1406/3, gazowym na działce nr 1406/3 , kanalizacji sanitarnej na działce nr 1411/2,1411/3, kanalizacji deszczowej na działkach nr 1406/3, 1406/2,1406/10, 1406/9, 800/4, w obr. 215, położonych przy ul. U. w [...]. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał, ze realizując wytyczne organu odwoławczego przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną wraz z analizą obowiązującego prawomocnego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego doktryny ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na powtarzające się zarzuty w odwołaniach stron postępowania dotyczące dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej rozważono kwestię kontynuacji funkcji: czy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Prezydent wskazał, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przy czym, zdaniem orzecznictwa i doktryny, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno jednakże kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania tylko budynków samego rodzaju. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości obiektu istniejącego i planowanego. Organ I instancji podał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak jest natomiast zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ta występuje od strony południowej w postaci całego osiedla budynków wielorodzinnych, jednak jest usytuowana tuż przy granicy zasięgu analizy. Wymienione budynki wielorodzinne nie są wydzieloną enklawą, ale wzdłuż ulicy Dukielskiej "zgodnie współistnieją" na sąsiednich działkach z budynkami jednorodzinnymi, "tworząc ład przestrzenny". Zdaniem organu I instancji, brak budynku wielorodzinnego w zasięgu analizy nie uprawnia do stwierdzenia, iż w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z brakiem kontynuacji funkcji. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być bowiem rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 55 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Organ podał, że stosownie natomiast do treści § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ I instancji podał, że z § 2 pkt. 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter niejednorodzajowy, rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie określonego sposobu użytkowania. Zdaniem Prezydenta, skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej. Organ podniósł, że zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc funkcja takich obiektów jest identyczna. W ocenie organu winno się zatem uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Zatem nawet jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną - co akcentują strony postępowania składające odwołanie - to zdaniem organu I instancji z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter - funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną) - w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji więc, można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w opisywanej sprawie, bowiem wnioskodawca nie występuje o budowę dużego bloku wielorodzinnego, jakie - jak wyżej wskazano - istnieją w sąsiedztwie tuż przy granicy analizy w rejonie ulicy D., ale "mały budynek mieszkaniowy wielorodzinny", a dołączona do wniosku koncepcja wskazuje, że planowany budynek gabarytami zbliżony będzie do zastanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ podał, że zachowując cechy zabudowy sąsiedniej, planowana zabudowa nie narusza tym samym ładu przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że analiza istniejącego orzecznictwa sądowego potwierdza, że dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Gl 300/14, WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. II SA/Wr 664/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. II SA/Bd 428/13, WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. IV SA/Po 1190/12). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu, przeprowadzona ponowna analiza wykazała, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., są spełnione. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ ustalono ponownie warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a) decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ wskazał, że wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, K. R., R. B., M. C., U. Ł., T. P., E. Z. i A. Z., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie: 1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne ustalenia co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione są warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji; 3) art. 7 w związku z art. 77 oraz 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie oceny materiału dowodowego oraz procesowej zasady prawdy materialnej, w tym przede wszystkim pominięcie przez organ kluczowych dowodów, a w konsekwencji oparcie decyzji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, który nie odpowiada rzeczywistości; 4) art. 7 k.p.a., poprzez pełne uznanie interesu inwestora oraz całkowite zlekceważenie interesu społecznego (tj. dobra lokalnej społeczności), co stało się na skutek m.in. zupełnie jednostronnej oceny materiału dowodowego: wyjątkowo przychylnej dla inwestora, a niechętnej wobec dowodów i argumentów przedstawianych przez innych uczestników postępowania; 5) art. 8 k.p.a., w ten sposób, iż - uwzględniając wymienione wyżej proceduralne błędy popełnione przez organ oraz ewidentną stronniczość (tj. sprzyjanie inwestorowi, kosztem interesów lokalnej społeczności) - uchybiono ogólnej zasadzie procesowej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 6) art. 11 k.p.a., w ten sposób, iż uchybiono zasadzie przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, poprzez odniesienie się do argumentów strony (tj. społeczności lokalnej) ogólnikowo i lakonicznie w treści zaskarżonej decyzji, co budzi poważne wątpliwości w zakresie realizacji przez organ zasady przekonywania; 7) art. 107 k.p.a. poprzez wadliwość formy decyzji Prezydenta Miasta [...], tj. pominięcie w treści decyzji administracyjnej ustawowego obowiązku wskazania adresu organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie oraz wydającego decyzję administracyjną. Odwołujący się podnieśli, że organ I instancji dopuścił się uchybień dotyczących analizy urbanistycznej. Zdaniem odwołujących się, wysokość głównej kalenicy budynku winna zostać sprecyzowana przez podanie konkretnej wartości liczbowej. Wykluczyć należy możliwość opisania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej za pomocą przedziałów wielkości, spośród których Inwestor powinien wybrać dogodne dla siebie optimum. Przeciwnie, rozstrzygnięcie winno wskazywać w sposób jednoznaczny parametry, tzn. tak aby nie budziło najmniejszych wątpliwości w postępowaniu przed organem architektonicznym-budowlanym, jaki budynek określono w decyzji o warunkach zabudowy. Strony podniosły, że wykluczyć należy także możliwość opisania wysokości budynków poprzez określenie ilości kondygnacji, gdyż tak sformułowane warunki mogłyby w konsekwencji prowadzić do zrealizowania inwestycji, która zaburzałaby ład przestrzenny obszaru analizowanego, w zależności chociażby od wysokości każdej z kondygnacji. W ocenie odwołujących się, powyższe błędy proceduralne są po raz kolejny powielane przez organ I instancji, pomimo poglądów prawnych zaprezentowanych w poprzednich decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego, co warunkuje konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a. Odwołujący się podnieśli, że wydana w niniejszej sprawie decyzja dotyczy warunków zabudowy przy ul. U. w [...], na działkach 1406/3 i 1411/3 i ustala warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego. Podkreślili, że na działkach sąsiadujących z w/w działkami nie występuje budownictwo wielorodzinne o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych. W bezpośrednim sąsiedztwie występują jedynie budynki jednorodzinne. Wydana decyzja jest zatem sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Proponowane przez inwestora i określone w decyzji warunki zabudowy powodują, że planowany budynek będzie wyższy od budynków otaczających, co będzie sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ponadto, wydana decyzja jest zaprzeczeniem ładu przestrzennego, z uwagi na to iż umożliwia budowę budynku wielorodzinnego o wysokości trzech kondygnacji nadziemnych w środku obszaru z budownictwem jednorodzinnym. Zdaniem odwołujących się, stanowi to zatem rażące naruszenie ładu przestrzennego, który w art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jest rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, odnosząc się do uwag uczestników postępowania, iż inwestor w swoim wniosku wystąpił o budowę "małego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego". Stanowisko takie wskazuje na błędnie poczynione przez organ ustalenia faktyczne, bowiem analiza prowadzi do wniosku, że budynek o trzech kondygnacjach będzie znacząco wyższy od wszystkich budynków jednorodzinnych położonych na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Budynek, o budowę którego wnosi Inwestor, w sposób oczywisty nie będzie zatem spełniał zasady kontynuacji funkcji zabudowy. Odwołujący się podkreślili, że inwestor po raz kolejny, w sposób świadomy, wprowadza w błąd organ I instancji określając planowany budynek wielorodzinny terminem "mały", podczas gdy planowane wymiary wskazują, że byłby to budynek znacznie wyższy od bezpośrednio otaczających go budynków jednorodzinnych. Zdaniem stron, podana wysokość kalenicy w przedziale od 3 do 11 metrów (na marginesie należy stwierdzić, iż jest to przedział nieproporcjonalnie duży) powoduje, że planowany budynek byłby średnio o ponad 50% wyższy od budynków otaczających. Strony odwołujące się wskazały, iż problematyka kontynuacji funkcji zabudowy została szeroko poruszona w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Rz 1197/12: "nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej"). Odwołujący się zarzucili, że organ I instancji jednostronnie ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W jego postępowaniu, jak i uzasadnieniach kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, w tym obecnej, zaskarżonej decyzji, dostrzec można następującą prawidłowość: tylko twierdzenia inwestora (przedstawione w opracowaniach przez niego przedstawianych) są prawdziwe, w odróżnieniu od licznych kontrargumentów uczestników postępowania, sprzeciwiających się inwestycji, które oceniono a priori jako bezzasadne. Skarżący wskazali, że organ ograniczył się jedynie stwierdzenia, iż przeprowadzona analiza wskazała, iż warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "są spełnione". Brak jest jakiegokolwiek wskazania przesłanek i motywów jakimi kierował się organ dokonując takiej, a nie innej oceny. W ocenie odwołujących się należy wskazać na całkowite zlekceważenie przez organ usytuowania budynków w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie, ich wysokości i przeznaczenia. Strony wskazały, iż zabudowa na analizowanym obszarze przedstawia się w sposób istotnie różny od zabudowy i usytuowania budynków na ulicy D. w [...], gdzie domy jednorodzinne znajdują się na obrzeżu osiedla, w znacznym oddaleniu od bloków mieszkalnych, nie są zaś nimi otoczone. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 60 wskazanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyszczególnionych w tej regulacji warunków. W myśl zaś art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli przy spełnieniu wymienionych przesłanek zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, analiza wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że postawione w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Stosownie do przepisów powołanej ustawy, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy tej wynika m.in., że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że funkcja mieszkaniowa planowanego obiektu koresponduje z istniejącym w terenie sposobem zainwestowania. Ponadto planowana inwestycja nie będzie naruszać zasad kształtowania ładu przestrzennego, albowiem ustalone zaskarżoną decyzją wskaźniki i parametry zabudowy korespondują z gabarytami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego, z powyższych względów uznać należy, iż planowana inwestycja będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując istniejący w terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutu przedstawionego w środku odwoławczym, wskazującego na brak zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium stwierdziło, iż nie jest on zasadny. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowane ładu przestrzennego, określanego w art. 2 pkt 1 ustawy jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Kolegium podało, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r. (II OSK 1511/13), realizacja zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. Dlatego przykładowo wskazuje się, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojąca. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07). W wyroku NSA z 11 marca 2014 r. (II OSK 2463/12) nie wykluczono możliwości lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzanej analizy obszaru. Zaznaczono jednak, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. (II OSK 229/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Organ odwoławczy podniósł, że wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna) jest zatem dopuszczalne, jednakże wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej jako dominującej nie oznacza bowiem automatycznie dopuszczenia planowanej zabudowy wielorodzinnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, stwierdzić należy, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie jednoznacznie dopuszcza uzupełnienie istniejącej w obszarze analizy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o planowaną przez inwestora zabudowę wielorodzinną. Zdaniem Kolegium, za takim stanowiskiem przemawiają przede wszystkim gabaryty planowanego budynku wielorodzinnego, które w swych wartościach są zbliżone do istniejącej zabudowy. Zamiar budowy budynku choć o charakterze wielomieszkaniowym nie oznacza, że w sąsiedztwie niewielkich ze swej istoty budynków jednorodzinnych powstanie wieżowiec, znacznie odbiegający wysokością od istniejących budynków. Wręcz przeciwnie, autor analizy szczegółowo wykazał, że zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku oraz jego wysokość są zgodne z wartościami tych wskaźników ustalonymi dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy. Jedynie wysokość budynku, a w szczególności wysokość głównej kalenicy została zwiększona w stosunku do najbliższej zabudowy. Jednakże w ocenie urbanisty zwieszenie wartości tego wskaźnika o 1 m, w stosunku do wysokości budynków występujących w analizowanym obszarze nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie ładu przestrzennego. W analizie wyszczególniono także nieruchomości, na których zlokalizowano budynki o trzech kondygnacjach, do których nawiązuje planowana inwestycja. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że analiza urbanistyczna szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wskaźników nowej zabudowy i w ocenie organu odwoławczego skrupulatne umotywowanie skorzystania z możliwości odstąpienia od ogólnych zasad ich ustalenia zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia, przewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, z omawianej analizy urbanistycznej, jak również dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Co prawda w toku postępowania wyjaśniającego swą aktualność utraciła część z oświadczeń dysponentów sieci infrastruktury, jednakże brak ten został uzupełniony przez inwestora w toku postępowania odwoławczego. Co zaś się tyczy obsługi komunikacyjnej, Kolegium stwierdziło, że nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę służebną tj. działki nr 1406/10, 1389/2, 1406/2. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwego ustalenia parametrów planowanej zabudowy tj. określenia ich w sposób nieprecyzyjny. Organ podał, że rzeczywiście, jak wskazują odwołujący, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę in plus lub in minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich "zmianę na plus lub minus" (tak np. NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10). Jednakże ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Zdaniem Kolegium wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1624/11). Organ odwoławczy podał, że oceniając sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji stwierdzić należy, że zostało ono przeprowadzone w sposób właściwy i zgodny z przepisami prawa. W szczególności należycie został ustalony krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowanie powadzone było z czynnym udziałem stron. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie, zawiadamiając strony o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czym wypełnił dyspozycję art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawowy dowód w sprawie, została jak już wyżej wskazano przeprowadzona właściwie i starannie. Z kolei jej wnioski co do ustalonych parametrów dla przyszłej zabudowy zostały właściwie umotywowane. Stąd podniesione przez odwołujących zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego nie znajdują uzasadnienia w materiale zgromadzonym w sprawie. Prezydent Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł precyzyjne wyjaśnienia co do zaistnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy oraz sposobu ustalenia parametrów przyszłej zabudowy, a także szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powyższych okoliczności, nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołujących, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiło wyraz braku bezstronności organu pierwszej instancji i przyznania prymatu interesowi inwestora, z pominięciem interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie ze wskazanym przepisem, decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał daną decyzję. Oznaczenie to polega na wskazaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji takie oznaczenie zawierała. W szczególności zawierała oznaczenie organu - "Prezydent Miasta" oraz wskazanie jego siedziby tj. "[...]". Organ odwoławczy podniósł, że w tej sytuacji brak adresu organu nie może zostać uznany za uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Końcowo Kolegium wskazało, że przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś z art. 56 tej ustawy (mającym zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1) wynika wprost, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej, zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Bk 167/08). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący oraz T. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, na którym znajduje się działka budowlana, której dotyczy wniosek inwestora; 2) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia, poprzez nieprecyzyjne ustalenia co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione są warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji; 4) art. 7 k.p.a., poprzez pełne uznanie interesu prywatnego interesu inwestora oraz całkowite zlekceważenie interesu społecznego (tj. dobra lokalnej społeczności), co stało się na skutek m.in. zupełnie jednostronnej oceny materiału dowodowego: wyjątkowo przychylnej dla Inwestora, a niechętnej wobec dowodów i argumentów przedstawianych przez innych uczestników postępowania; 5) art. 8 k.p.a., w ten sposób, iż - uwzględniając wymienione wyżej proceduralne błędy popełnione przez organ oraz ewidentną stronniczość (tj. sprzyjanie Inwestorowi, kosztem interesów lokalnej społeczności) - uchybiono ogólnej zasadzie procesowej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 6) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. - poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego, tj. niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym ograniczenie się przez organ do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczenie szeregu wybranych fragmentów orzeczeń sądowych, zapadłych na tle zupełnie innych stanów faktycznych oraz kategoryczne stwierdzenia organów, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego nie można uznać, by organ zrealizował nałożony przez ustawodawcę obowiązek wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się załatwiając przedmiotową sprawę oraz zasadę ogólną przekonywania; 7) uporczywe naruszanie art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności oraz działać na podstawie przepisów prawa. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył regułę z § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie realizując ich należycie, bowiem w analizie urbanistycznej i decyzji zamieszczono nieprecyzyjne ustalenia co do szerokości elewacji frontowej - 17 m z tolerancją 20%; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3 do 11 metrów, tj. od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych;układu kalenic w stosunku do frontu działki - równolegle lub prostopadle do frontu działki objętej wnioskiem.W ocenie skarżących, takiego sposobu postępowania nie można uznać za prawidłowy, gdyż wysokość głównej kalenicy budynku winna zostać sprecyzowana przez podanie konkretnej wartości liczbowej. Jako szczególnie wyjątkową należy określić możliwość opisania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej za pomocą przedziałów wielkości, bowiem powoduje to, że spośród wskazanych wielkości Inwestor może wybierać dogodne dla siebie optimum. Zasadą jest zatem, że rozstrzygnięcie winno wskazywać w sposób jednoznaczny parametry, tzn. tak aby nie budziło najmniejszych wątpliwości w postępowaniu przed organem architektonicznym-budowlanym, jaki budynek określono w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących wykluczyć należy także możliwość opisania wysokości budynków poprzez określenie ilości kondygnacji, gdyż tak sformułowane warunki mogłyby w konsekwencji prowadzić do zrealizowania inwestycji, która zaburzałaby ład przestrzenny obszaru analizowanego, w zależności chociażby od wysokości każdej z kondygnacji. Skarżący wskazali, że w zdecydowanej większości decyzji o warunkach zabudowy ww. parametry są określane w sposób niezwykle dokładny i wymierny, a w przypadku określenia wymiarów planowanej zabudowy w formie "widełek" rozpiętość między wartością minimalną a maksymalną nie może stanowić "aż tak istotnej różnicy jak w niniejszej sprawie". Określenie wymiarów zabudowy w formie tzw. "widełek powinno stanowić wyjątek, który należy uzasadnić wynikami analizy. Skarżący podnieśli, że biorąc pod uwagę, iż w wydanej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może sięgać maksymalnie do 11 metrów, wnioskowane parametry zabudowy w żaden sposób nie będą korespondować z gabarytami pozostałych budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym. Skarżący podkreślili, że podana wysokość kalenicy w przedziale od 3 do 11 metrów powoduje, że "planowany budynek byłby średnio o ponad 50% wyższy od budynków otaczających". Strona skarżąca podała, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji dopuścił się również naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji przeprowadził powyższą analizę w sposób wadliwy, wskazując "jedynie ilość kondygnacji budynków znajdujących się na sąsiednich działkach" w stosunku do działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Tym samym – w ocenie skarżących – organ nie ustalił średniej wielkości zabudowy wyrażonej w metrach na działkach sąsiednich, czym naruszył § 3 ust. 1, a także § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżących, takie zaniechanie uniemożliwia rzetelne porównanie średniej wielkości istniejącej zabudowy oraz wielkości wnioskowanego budynku, co de facto uniemożliwia wyznaczenie wysokości nowego budynku i narusza ww. przepisy rozporządzenia. Skarżący wskazali, że średnia wielkość zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji wynosi ok. 5 m. Powyższe powoduje, że wnioskowana wysokość od 3 do 11 m w kalenicy nie jest wysokością, którą można przyjąć odpowiednio do wysokości w kalenicy budynków przy ul. U. w [...] na analizowanym obszarze jako ich przedłużenie. Zdaniem skarżących, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa w niniejszej sprawie niewątpliwie uległa ograniczeniu, bowiem interes prywatny inwestora ewidentnie wchodzi w konflikt interesem społeczności lokalnej, która przez ostatnie ponad 7 lat postępowania w niniejszej sprawie składała odwołania do SKO od decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy pozwoli na postawienie w sąsiedztwie skarżących oraz sąsiednich domów jednorodzinnych, budynku wielorodzinnego, przewyższającego blisko dwukrotnie otaczające go budynki. Skarżący podnieśli, że mają na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że budynki jednorodzinne mogą znajdować się obok budynków wielorodzinnych. Jednak w przypadku inwestycji wielorodzinnej, która ma powstać obok wielu zabudowań jednorodzinnych, planowana inwestycja powinna wpisywać się w zastany sposób zagospodarowania terenu i nie powinna wprowadzać "dysonansu w krajobrazie". Planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (maksymalnie 11 m) nie pozwala na ustalenie tego parametru w sposób zgodny z § 7 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia ani też w sposób opisany w § 7 ust. 3 rozporządzenia, gdyż "znacznie przekracza średnią z obszaru analizowanego" (w ocenie skarżących średnia ta powinna wynosić 5 m). Zdaniem skarżących, to przede wszystkim wysokość elewacji frontowej, w połączeniu z jej szerokością, wysokością kalenicy oraz ilością kondygnacji, powoduje, iż parametry planowanej bryły budynku nie będą stanowić kontynuacji gabarytów w obszarze analizowanym, co wręcz zakłóci ład przestrzenny. W ocenie skarżących wnioskowane parametry zabudowy, a zwłaszcza jej wysokość (elewacji frontowej i wysokości kalenicy) w żaden sposób nie korespondują z gabarytami innych budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym. Ciąg istniejącej zabudowy jednorodzinnej usytuowanej wzdłuż ul. U. na obszarze analizowanym tworzy urbanistyczną całość zgodną ze specyfiką okolicy i należy dążyć do nieprzekraczania gabarytów istniejących budynków w przypadku sytuowania nowej zabudowy jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. Sąd odrzucił skargę T. P. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżących stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieustalenia parametrów cech i warunków planowanej zabudowy w powiązaniu z jej rodzajem, to jest z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Pełnomocnik wskazał również na naruszenie definicji parametrów i wskaźników urbanistycznych z art. 2 pkt. 16) u.p.z.p. Odwołując się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1095/10), pełnomocnik stwierdził również, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie jest możliwe w obszarze, w którym istnieje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Niezależnie od powyższego pełnomocnik wskazał, że w jego ocenie ustalenia i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie odpowiadają rzeczywistości, jednakże okoliczności te nie były kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego, gdyż "nie zwrócono na to uwagi". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga w niniejszej sprawie jest bezzasadna i w związku z powyższym podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych rozstrzygnięć decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności. W tym zakresie kontrolowane decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odpowiadają prawu. Po przeprowadzeniu z urzędu pełnej kontroli legalnościowej kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych Sąd wyraża ocenę, że przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, określone w art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. przepisami wskazanymi w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione w stopniu koniecznym i wystarczającym. Wstępnie należy wyraźnie stwierdzić, że Sąd – wobec braku dowodów przeciwnych – przyjął, że stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie okoliczności wynikających z ustaleń i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został ustalony przez organy prawidłowo. Skarżący oraz pełnomocnik podważają wprawdzie wiarygodność treści oraz wyników powyższej analizy, jednak twierdzenia te (w szczególności twierdzenie, że "średnia wielkość zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji wynosi ok. 5 m") nie zostały potwierdzone odpowiednimi dowodami z dokumentów (także w postępowaniu sądowoadministracyjnym) o mocy dowodowej porównywalnej z mocą dowodu z analizy i jej wyników. Skarżący dołączyli wprawdzie do skargi wydruki komputerowe zdjęć niektórych budynków sąsiednich z terenów sąsiednich wokół obszaru planowanej inwestycji, jednak Sąd – pomijając kwestię możliwości uznania powyższych wydruków za dokumenty w rozumieniu art. 106 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2431 k.p.c. ("Przepisy niniejszego oddziału stosuje się do dokumentów zawierających tekst, umożliwiających ustalenie ich wystawców") – nie ma możliwości weryfikacji za ich pośrednictwem dokonanej przez organy oceny wiarygodności analizy urbanistycznej i jej wyników. Sąd zwraca jednak uwagę, że z treści części tekstowej i graficznej analizy z dnia 6 grudnia 2016 r. bezspornie wynika, że przedmiotem odniesienia dla ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (zgodnie z pkt. 2a) decyzji organu pierwszej instancji: od 3 m do 11 m, tj. od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, z zastrzeżeniem, że trzecia kondygnacja jest dopuszczalna na poddaszu, analogicznie do istniejącej zabudowy) były nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące ("wokół" działki inwestycyjnej), lecz także działki sąsiadujące w sensie urbanistycznym w granicach obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie bowiem przyjmuje się szerokie ujęcie "działki sąsiedniej" dostępnej z tej samej drogi publicznej. I tak zgodnie z powyższą analizą (s. 9-10) organ – odsyłając także do załącznika graficznego analizy – wskazał, że zabudowa o wysokości trzech kondygnacji znajduje się m.in. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1422/1, 1422/4, 1384, 1325/2, 1012/2. Z załącznika graficznego wynika ponadto, że zabudowa trójkondygnacyjna (wysokość do 9-10 metrów) znajduje się także na działkach 1384, 1324/2, 1059/2, 1421/2. Nie są to wprawdzie działki bezpośrednio sąsiadujące, jednak warunek bezpośredniego sąsiedztwa nie jest konieczny dla przyjęcia realizacji zasady sąsiedztwa urbanistycznego. Trzeba ponadto stwierdzić, że co najmniej 3 budynki o trzech kondygnacjach są usytuowane w drugiej linii zabudowy od działek inwestycyjnych nr 1406/3 i 1411/3. Nie są to więc obiekty znajdujące się w oddaleniu lub bezpośrednio przy granicy obszaru analizowanego. W tej sytuacji – wobec braku podstaw do kwestionowania wiarygodności treści załącznika tekstowego i załącznika graficznego analizy urbanistycznej – Sąd uznał, że zarzuty skarżących co do błędnych ustaleń urbanistycznych organów są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Należy natomiast przyznać rację skarżącym, że na działkach bezpośrednio graniczących z działkami inwestycyjnymi (działki nr 1406/4, 1411/4, 1415, 1414/2, 1411/2, 1406/2, 1390, 1391) znajdują się jedynie budynki dwukondygnacyjne, których wysokość wynosi ok. 5-6 m. Na marginesie można zauważyć, że zgodnie z ustaleniami analizy większość budynków mieszkalnych jednorodzinnych w całym obszarze analizowanym ma wysokość od 7 do 10 m "w kalenicy" (2 lub 3 kondygnacje). Jak już jednak wskazano, pojęcie sąsiedztwa urbanistycznego nie jest i nie może być rozumiane wąsko, a więc w taki sposób, że nowa zabudowa musi odpowiadać w zakresie funkcji i rodzaju tylko takiej zabudowie, która znajduje się na działkach bezpośrednio graniczących. Wystarczające w tym zakresie jest bowiem odnalezienie w obszarze analizowanym określonych cech zagospodarowania lub zabudowy (np. określonych wartości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), które z jednej strony nawiązują do cech planowanej inwestycji, z drugiej zaś – pozwalają na jej wkomponowanie w istniejący stan zagospodarowania obszaru analizowanego, bez naruszenia ładu urbanistyczno-architektonicznego. W tym miejscu należy również stwierdzić, że ustalona przez organ wartość parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (przedział od 3 do 11 m) przekracza wartości występujące na "sąsiednich działkach" w sensie urbanistycznym (od 3 do 10 m) o 1 m. Z tego względu organy orzekające w sprawie odwołały się do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r., przyjmując że dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości niż wysokość stanowiąca przedłużenie górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich (w sensie urbanistycznym), jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 w zw. z § 7 ust. 1). W ocenie Sądu przesłanka odstępstwa od zasady ustalania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. została spełniona, albowiem z analizy urbanistycznej z dnia 6 grudnia 2016 r. wynikają nie tylko dane dotyczące wysokości (9-10 m) budynków trójkondygnacyjnych w sąsiedztwie urbanistycznym, lecz dodatkowo z treści analizy wynika uzasadnienie podwyższenia wartości maksymalnej o 1 m z uwagi na błędy pomiarowe, różnice w pojmowaniu wysokości kondygnacji, brak okoliczności świadczących o zaburzeniu ładu przestrzennego poprzez podwyższeniu parametru wysokościowego o 1 m oraz charakter rodzajowy planowanej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Organ pierwszej instancji pomocniczo wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie ze względu na to, że – aby uniknąć zarzutu braku bezstronności – nie dokonano rozszerzenia granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jednak bezpośrednio przy granicy tego obszaru (od strony południowej, przy ul. D.) znajduje się już zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pięciokondygnacyjna, która sąsiaduje bezpośrednio z zabudową dwukondygnacyjną z obszaru analizowanego (działki nr 1406/7, 1148/1, 14260). Powyższa okoliczność – jak trafnie zauważył organ – nie może zostać pominięta przy ocenie zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, nawet jeśli zabudowa wielorodzinna pięciokondygnacyjna znajduje się bezpośrednio poza granicą obszaru analizowanego. Przechodząc do oceny prawnej dalszych zarzutów skargi i rozstrzygając sporne między stronami postępowania kwestie dotyczące wykładni i stosowania wskazanych wyżej przepisów, Sąd wyraża zapatrywanie, że organy orzekające po raz siódmy w administracyjnym toku instancji dochowały tym razem warunków legalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast podnoszone przez strony skarżące wątpliwości wynikają z braku akceptacji dla określonych rozstrzygnięć planistycznych organu wykonawczego gminy. W tym zakresie skarżący muszą mieć jednak na względzie, że w przypadku wydawania decyzji o charakterze planistycznym (jaką jest niewątpliwie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy) właściwy organ gminy dysponuje znaczną swobodą w zakresie konkretyzacji norm ustawowych i podustawowych wyznaczających ogólne i minimalne ramy pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Powyższa swoboda dotyczy nie tylko ustalania i konkretyzacji wymagań w zakresie możliwej kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu i jego zabudowy (np. funkcji usługowej, mieszkaniowej, produkcyjnej), lecz także w zakresie ustalania, konkretyzacji i kształtowania warunków urbanistycznych (parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania terenu) oraz warunków architektonicznych (parametrów, cech i wskaźników zabudowy) planowanej inwestycji. Zakresem powyższej swobody objęta jest także konkretyzacja istniejącej w momencie orzekania funkcji zabudowy i zagospodarowania na terenie objętym obszarem analizowanym, o którym mowa w § 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. Funkcja ta może zostać bowiem nie tylko potwierdzona poprzez prostą kontynuację (np. kontynuacja funkcji mieszkaniowej), lecz może zostać także uzupełniona (np. poprzez wkomponowanie funkcji usługowej jako uzupełniającej dominującą funkcję mieszkaniową) pod warunkiem, że nie zostanie wykazane, że tego rodzaju uzupełnienie zaburzy w sposób oczywisty ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Skoro zaś możliwe i dopuszczalne jest uzupełnienie dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania na danym terenie, to tym bardziej możliwa jest operacja konkretyzacji rodzajowej istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu np. poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obok istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższy pogląd znajduje pełne potwierdzenie w aktualnym i dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmują szerokie rozumienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy jest zatem rozumiany względnie szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nie jest zatem uprawniona zawężająca interpretacja pojęcia kontynuacja funkcji, rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (por. z wcześniejszego nurtu orzecznictwa – np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Łd 752/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 279/12). W orzecznictwie podnosi się również, że szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. "Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową czy usługową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również wielorodzinnym czy usługowym. A towarzyszyć takim obiektom mogą np. urządzenia rekreacyjne czy parkingi. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 96/17). Jednocześnie należy pamiętać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli właściwy organ – w ramach posiadanej znacznej swobody konkretyzacyjnej – stwierdzi spełnienie warunków ustawowych wydania decyzji pozytywnej, to ciąży na nim prawny obowiązek wydania tego rodzaju decyzji. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy, trzeba uznać, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie tylko mieści się w ramach funkcji obszaru analizowanego (funkcji mieszkaniowej), lecz także nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym dominującą zabudową mieszkaniową określonego rodzaju (zabudową mieszkaniową jednorodzinną). Uwzględniając fakt, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (maks. do 11 m) odpowiada zasadniczo wymiarom wysokościowym istniejącej w obszarze analizowanym w dość bliskim sąsiedztwie (druga linia zabudowy) zabudowy jednorodzinnej trójkondygnacyjnej o wysokości do 9-10 m (działki nr 1422/1, 1422/4, 1421/2), trudno przyjąć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji naruszyła zasadę ustawową z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym miejscu wypada również odnieść się do argumentu pełnomocnika nawiązującego do poglądu wynikającego z wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. (II OSK 1095/10). W powyższym orzeczeniu Sąd – na tle sprawy o wznowienie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy – wyraził pogląd, że przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa należy również badać, czy w ramach zabudowy danego rodzaju (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) planowane budynki mają mieć charakter zabudowy bliźniaczej, czy też zabudowy wolnostojącej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że ze względu na cechy działki inwestycyjnej (działka o małej szerokości) ustalenie warunków dla zabudowy bliźniaczej może wymagać dodatkowych ustaleń i ocen. Sąd orzekający w niniejszym składzie oczywiście aprobuje powyższe stanowisko, stwierdzając jednocześnie, że nie znajduje ono bezpośredniego zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Należy zatem jeszcze raz powtórzyć, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o takie zagospodarowanie i taką zabudowę, które nie wchodzą z nią w kolizję. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano zatem, że realizacja powyższej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie. Dlatego przykładowo wskazuje się, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojąca. Wskazuje się również, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W związku z powyższym zasadniczy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Nie jest również usprawiedliwiony ogólny zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym. Sąd stwierdza bowiem, że przeprowadzona analiza urbanistyczna z dnia 6 grudnia 2012 r. odpowiada w koniecznym stopniu wymogom prawa. Również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez nieprecyzyjne ustalenia co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarówno parametr szerokości elewacji frontowej (17 m z tolerancją do 20 %) został wyznaczony zgodnie z zasadą wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r., jak również wartość spornego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 3 m do 11 m, tj. od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, z zastrzeżeniem, że trzecia kondygnacja jest dopuszczalna na poddaszu, analogicznie do istniejącej zabudowy) została ustalona zgodnie z § 7 ust. 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. (zob. wcześniejsze uwagi powyżej). Jeżeli chodzi o ustalenie wartości powyższego parametru w granicach (od 3 do 11 m), to w ocenie Sądu takie określenie jest dopuszczalne jako ścisłe i skonkretyzowane. W nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się nawet ustalenie jedynie wartości maksymalnej wskaźników i parametrów urbanistycznych. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie minimalnej wartości 3 m było dopuszczalne, aczkolwiek trudno wyobrazić sobie, aby inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o co najmniej dwóch kondygnacjach i wysokości 3 m. Tego rodzaju wyznaczenie minimalnej wartości nie narusza jednak prawa i nie może zostać podważone przez Sąd. Nie byłoby również naruszeniem prawa ustalenie – w odniesieniu do analizowanego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – jedynie wartości maksymalnej tego parametru. Nie są wreszcie uzasadnione zarzuty naruszenia pozostałych przepisów procesowych w zakresie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a.) oraz wymogów prawidłowego formułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Na zakończenie należy również wskazać, że podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 u.p.z.p. poprzez pominięcie definicji parametrów i wskaźników urbanistycznych ustanawianych w dokumentach planistycznych wydawanych na podstawie art. 10+ ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40 u.p.z.p. jest chybiony, gdyż powyższe pojęcie znajduje zastosowanie w zakresie planowania przestrzennego w aktach planistycznych, takich jak studium, plan miejscowy, plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki oraz uwzględniając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.