II SA/Rz 836/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] w R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] w R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] w R. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. E. F. jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm. – dalej w skrócie: "specustawa drogowa"), oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - udzielił na rzecz Prezydenta Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w [...]" na wymienionych w decyzji działkach objętych liniami rozgraniczającymi pas drogowy - województwo [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat m. [...], obr. [...]. Po rozpoznaniu odwołań M. S., J. P. oraz W. i A. W., Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej po czym stwierdził, że Prezydent Miasta w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania. Z zalegających w aktach sprawy wykazów stron postępowania do zawiadomień o wszczęciu postępowania i wydania decyzji oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki ew. nr 832 wynika, że o czynnościach w sprawie nie zostały zawiadomione wszystkie osoby, które widnieją w ewidencji jako współwłaściciele ww. działki, przez którą przebiega planowana inwestycja. W ocenie Wojewody uchybienie, dotyczące braku zawiadomienia wszystkich stron wskazanych w wypisie z ewidencji o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i mogłyby stanowić podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że powyższe uchybienie upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ, albowiem uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych, przedwczesnym jest dokonywanie merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż przedmiotowa kontrola może zostać dokonana tylko przy udziale wszystkich stron postępowania. To samo dotyczy zarzutów zawartych w odwołaniach. Wojewoda stwierdził, że wskazane naruszenie nie mogło podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., gdyż wymagałoby prowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego w całości. Wojewoda nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami k.p.a., w szczególności prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz umożliwił wszystkim stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., Prezydent Miasta w sposób wyczerpujący powinien zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, dokonać weryfikacji dokumentów (przede wszystkim projektu budowlanego) i na ich podstawie podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 k.p.a. oraz doręczyć je wszystkim stronom postępowania, w trybie uregulowanym specustawą drogową. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że Prezydent Miasta dokonał zawiadomień stron o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, ponadto powiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta sporządził i prowadził wykaz wszystkich stron postępowania w wersji elektronicznej. To na jego podstawie dokonano stosownych doręczeń stronom postępowania ze wskazanym adresem do doręczeń oraz uwidoczniono ich w wydrukowanej wersji wykazu stron (znajduje się w aktach sprawy). Natomiast pozostałe strony postępowania dla których w katastrze nieruchomości nie uwidoczniono adresu do doręczeń, zostały zawarte w informacji o działce nr 832. Z powodu braku uwidocznienia adresu w katastrze nieruchomości strony te zostały powiadomione w drodze publicznego obwieszczenia, o którym mowa w powyższych przepisach "specustawy drogowej" poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] i w prasie lokalnej. Ponadto skarżący wskazał, że w orzecznictwie dotyczącym specustawy drogowej wypracowane zostało stanowisko, że zasadnicze znaczenie dla wywołania skutków w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają nie tyle indywidualne zawiadomienia co przede wszystkim ogłoszenia dokonywane w drodze publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) i to od nich liczy się wszelkie terminy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16. Zdaniem skarżącego, jeżeli Wojewoda powziął w toku sprawy jakiekolwiek wątpliwości odnośnie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji, to mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Natomiast brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. W kontekście zarzutu wskazującego na błędne uznanie, iż Prezydent Miasta nieprawidłowo ustalił krąg stron toczącego się postępowania Wojewoda podkreślił, iż w aktach sprawy organu I instancji brak jest dowodów doręczenia pism w sprawie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym działki nr 832. Wojewoda zauważył, iż w przypadku braku uwidocznienia adresu właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem w katastrze nieruchomości, korespondencja kierowana do ww. osób powinna zostać pozostawiona w aktach sprawy. Jednocześnie wszystkie osoby uwidocznione w katastrze nieruchomości jako właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, przez które przebiega inwestycja, powinni zostać uwidocznieni w zalegającym w aktach sprawy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie oraz zawiadomieniu o wydaniu decyzji. Wojewoda stwierdził również, że w sprawie niemożliwym było zastosowanie instytucji autokontroli, bowiem przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza dokumentów zalegających w aktach wykazała, iż przedłożony przez inwestora wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obarczony jest brakami formalnymi, których nie sposób usunąć w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.). W szczególności w złożonym wniosku pominięto działki nr 800/7 oraz 799/5 przeznaczone do czasowego zajęcia w związku z realizacją planowanej inwestycji. Ponadto, ww. działki nie zostały oznaczone na mapie z przebiegiem inwestycji stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji jako działki przeznaczone do czasowego zajęcia w celu wykonania robót budowlanych poza pasem drogowym. Ponadto stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji mapa z projektem podziału nieruchomości nie została przez organ I instancji zatwierdzona. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz A. Ś. Ponadto, w przedłożonej dokumentacji brak jest zaświadczenia o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego M. M. - sprawdzającego branży telekomunikacyjnej. Zdaniem Wojewody wskazane uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezydent Miasta naruszył bowiem przepisy postępowania, tj. art. 64 § 2, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a wykazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na dostrzeżone braki w przedłożonej dokumentacji niemożliwym było ich uzupełnienie na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego ze względu na uregulowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], z uwagi na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w szczególności brak doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej osobom, które widnieją w ewidencji jako współwłaściciele działki nr 832, przez którą przebiega planowana inwestycja. Sąd wyjaśnia, że sposób zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej reguluje art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne bez względu na jego aktualność. Jeżeli natomiast w ewidencji gruntów brak jest adresu, zawiadomienie nie jest wysyłane. Właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości jest zawiadamiany o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń (por.: B. Sagan, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Komentarz. LexisNexis 2013, uw. 12). Natomiast zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. (tak w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane dokonanie przez Prezydenta Miasta prawidłowych obwieszczeń zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również o wydaniu decyzji w tej sprawie. Skoro w katastrze nieruchomości nie były podane adresy części współwłaścicieli działki ew. nr 832, osoby te zostały skutecznie zawiadomione o czynnościach w sprawie w drodze obwieszczeń. Sąd podkreśla, że termin do wniesienia odwołania liczy się od publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, a nie od indywidualnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 600/19, postanowieniu NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., II OZ 536/20). Ponadto Sąd stwierdza, że brak jest również obowiązku pozostawiania korespondencji skierowanej do tych osób w aktach sprawy. Nie stanowi również uchybienia niewymienienie w decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie specustawy drogowej wszystkich stron postępowania (tak również w wyrokach NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 158/11, WSA w Warszawie z dnia 13 września 2017 r., VII SA/Wa 983/17). Skoro bowiem tylko wnioskodawca otrzymuje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, wystarczające jest w świetle art. 107 § 1 k.p.a. poprzestanie na wskazaniu w tej decyzji jedynie wnioskodawcy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że podniesione przez Wojewodę okoliczności, nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje również, że przytoczenie przez Wojewodę dodatkowych argumentów przemawiających za koniecznością uchylenia decyzji dopiero w odpowiedzi na sprzeciw, jest spóźnione, bowiem pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na sprzeciw, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem pismo procesowe składane po zakończeniu postępowania i powinno zawierać jedynie odniesienie się do zarzutów sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).