II SA/Rz 826/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/113/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/113/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. I.K. (dalej: "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem F.K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] wydanym na stałe, w którym stwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 listopada 2022 r. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że F.K. jest osobą w podeszłym wieku (83 lata) pozostaje w związku małżeńskim z H.K. (78 lat), która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z [...] września 2021 r. stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Osoba wymagająca opieki zamieszkuje wspólnie z córką I.K. Z uwagi na wiek oraz stan zdrowia ma problemy z poruszaniem się i ogólną sprawnością, cierpi na liczne schorzenia. Wymaga pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach życia codziennego. Opiekę nad nią sprawuje Skarżąca i polega ona m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, robieniu zakupów, podawaniu leków, pomocy w codziennej higienie osobistej, ubieraniu się, umawianiu wizyt lekarskich i realizacji recept. Pomoc ta ma charakter stały, bezpośredni oraz konieczny. Fakt sprawowania opieki przez Skarżącą został potwierdzony przez jej ojca. Skarżąca z uwagi na stan zdrowia rodziców, szczególnie ojca nie może podjąć zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze czasu. Skarżąca w złożonym wniosku oświadczyła, że jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, jednak z dniem 24 listopada 2022 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz B. decyzją z 25 stycznia 2023 r. nr MGOPS/R/RK/5222/1/23 odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W uzasadnieniu Organ I instancji stwierdził, że Skarżąca bezsprzecznie sprawuje opiekę nad ojcem, nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki, a szeroki zakres sprawowanej opieki nad ojcem powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia, nawet w mniejszym wymiarze czasu. Skarżąca jest osobą z kręgu osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne, nie ma ustalonego prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, czy też świadczenia opiekuńczego. F.K. jest osobą z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na ww. nikt nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, ani żadnego świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą. Nie figuruje również w innych jednostkach terenowych. Zdaniem Organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, że niepełnosprawność ojca Skarżącej powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia, co stanowiło negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak podał, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo osób do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności nie wyeliminował tego przepisu. Zatem, zdaniem Organu I instancji, nie było prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej, w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy określić, uwzględniając konieczność zachowania zasady równości, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o nie, opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Zdaniem Organu I instancji do momentu ingerencji ustawodawcy w przedmiotowy przepis sytuacja prawna wnioskodawcy pozostaje bez zmian. Końcowo Burmistrz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność F.K. powstała po 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W ocenie Skarżącej w przedmiotowej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie wydać decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/113/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie Kolegium wskazało, wbrew stanowisku Organu I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza w praktyce, że w stosunku do opiekunów, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, SKO stwierdziło, że Organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co zdaniem Organu odwoławczego miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym ojcem. Wobec powyższego Kolegium uznało, że wskazany przez Organ I instancji powód odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi, gdyż przeszkody w tym zakresie nie stanowi moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, I.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie przez SKO świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie w niniejszej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, aby Kolegium mogło samodzielnie wydać decyzję. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanego jurysdykcyjnie aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu brak jest usprawiedliwionych podstaw do wydania przez Organ II instancji decyzji kasacyjnej. Nie uzasadniają tego stwierdzone uchybienia ani też zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania. Przedmiotem rozpoznania Organów był wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowią przepisy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 u.ś.r. ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. ust.1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku ust. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie Organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wskazano daty jej powstania. Powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prawidłowo stanowisko to zakwestionował Organ II instancji powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnoprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe, jak prawidłowo wskazało Kolegium oznacza, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnoprawność powstała później, bądź nie można ustalić daty jej powstania, jak w niniejszej sprawie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Prawidłowe zakwestionowanie z tego powodu decyzji Organu I instancji nie oznacza, że wydana przez Organ II instancji decyzja jest prawidłowa. W ocenie Sądu po wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki Organ II instancji powinien był podjąć decyzję merytoryczną. Przekonuje do tego zabrany w sprawie materiał dowodowy, jak również stanowisko Organu I instancji, który w uzasadnieniu do decyzji stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, za wyjątkiem daty powstania niepełnosprawności. Sąd stwierdza, że został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Skarżąca jako córka jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Wynika również z tego wywiadu, że matka Skarżącej, a współmałżonka wymagającego opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co eliminuje ją z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i jednocześnie uruchamia uprawnienie po stronie osób z kolejnej grupy tj. dzieci. Wprawdzie akta sprawy nie zawierają tego orzeczenia, niemniej nie wynika by okoliczność ta była sporna, a jeśli tak, powinna zostać wyjaśniona w trybie uzupełnienia materiału dowodowego uruchomionego na podstawie art. 136 k.p.a. Z wywiadu środowiskowego niezbicie wynika również, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad wymagającym tego ojcem, nie podejmuje z tego powodu zatrudnienia i zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stwierdzono również, że Skarżąca zamieszkuje z rodzicami a także, że nie pobiera żadnego konkurencyjnego świadczenia. W świetle powyższego trudno doszukać się innych okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione. Nie można ich również odnaleźć w uzasadnianiu Organu II instancji, pomimo tego, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 p.p.s.a. Skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.