II SA/Rz 825/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.4110/134/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 3 września 2022 r. nr MGOPS.5026.9.2021.O.Z.

Przedmiotem skargi KP (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 17 lutego 2023 r. nr SKO.4110/134/2022, wydana w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") ustalił Skarżącej opłatę JN w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od 1 czerwca do 10 grudnia 2021 r., w kwocie: – 602,06 za czerwiec 2021 r., – 537,69 zł miesięcznie w okresie od lipca do listopada 2021 r., – 173,50 zł za grudzień 2021 r. Wnioskiem z 27 maja 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o całkowite zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt JN w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie wskazała na ciążę oraz rażące naruszenie przez osobę kierowaną do DPS obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, tj. zaistnienie przesłanek określonych art. 64 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.". Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił całkowitego zwolnienia Skarżącej z ponoszenia opłaty ustalonej ostateczną decyzją z 24 marca 2022 r. W ocenie Organu I instancji przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dostarczyło podstaw do przyjęcia, że zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych art. 64 i art. 64a u.p.s., do uwzględnienia wniosku Skarżącej. Organ wskazał, że JN nie była osobą bezpośrednio zobowiązaną do alimentacji względem Skarżącej, ani też zobowiązaną do sprawowania nad nią bezpośredniej opieki w okresie jej niepełnoletności. Organ I instancji uznał, że nie wykazano tym samym rażącego naruszenia przez JN obowiązku alimentacyjnego lub rażącego naruszenia przez nią innych obowiązków rodzinnych względem Skarżącej. Burmistrz przeanalizował również sytuację majątkową i osobistą Skarżącej, uznając, że wnioskodawczyni posiada możliwości wywiązania się z ciążącego obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 17 lutego 2023 r. nr SKO.4110/134/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę wyrażoną przez Organ I instancji Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zwolnienia z opłaty, określone w art. 64a u.p.s. Decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s., ma natomiast charakter uznaniowy, co oznacza pewien stopień swobody, organu administracji przy jej podejmowaniu. W ocenie Organu odwoławczego, dokonał prawidłowej analizy sytuacji materialna – bytowej Skarżącej oraz weryfikacji zarzutu rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Skarżąca nie jest bowiem w ciąży i nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Opisane przez świadków zachowania JN wobec dorosłej wnuczki nie mogły natomiast zostać uznane za postępowanie rażąco naruszające inne obowiązki rodzinne, ponieważ na JN nie ciążył, z mocy prawa, określony obowiązek względem Skarżącej. Świadczą one niewątpliwie o złych relacjach pomiędzy osobami i ich bliskimi, niemniej ocena opisanych zachowań, jakkolwiek dziwnych i niewłaściwych, adresowanych do różnych osób, nie uprawnia do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia obowiązku rodzinnego ciążącego na JN względem Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do przyjęcia, ze względem Skarżącej nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Organ I instancji 30 września 2022 r. przed doręczeniem Skarżącej wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego, które nastąpiło 10 października 2022 r.; 4. art. 64 u.p.s. poprzez wadliwe przyjęcie, że w opisywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do całkowitego zwolnienia Skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babki w DPS. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, przez co została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd postanowił uwzględnić skargę, bowiem jak podniesiono w jej zarzutach, decyzje Organów obu instancji pomijają istotne w świetle prawa materialnego okoliczności faktyczne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z. art. 64 pkt 7 u.p.s., co mogło mieć istotny wpływ na odmowę zwolnienia strony od opłaty za pobyt babki skarżącej w domu pomocy społecznej. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznanej przez Sąd skargi była decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza o odmowie całkowitego zwolnienia skarżącej od opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej w części ponoszonej przez nią w kwotach: za miesiąc czerwiec 2021 r. w wysokości 602,06 zł, od lipca 2021 r. do listopada 2021 r. w wysokości 537,69 zł, za 10 dni grudnia 2021 r. wysokości 173,5 zł. Wobec Skarżącej strony zastosowano w sposób negatywny art. 64 pkt 7 u.p.s., który stanowi: Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Decyzja organu pomocy społecznej podejmowana na podstawie art. 64 u.p.s., jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywistym, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. Każdorazowe rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia z obowiązku odpłatności, organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 1403/18, LEX nr 2651888). Zdaniem Sądu organy obu instancji nie zwróciły należytej uwagi na tę grupę okoliczności faktycznych, na które powoływała się strona skarżąca w toku postępowania, a które świadczą o rażącym naruszeniu przez jej wstępną obowiązków rodzinnych. Do należytej oceny tych kwestii obligowały przesłanki, do których wprost nawiązuje treść art. 64 pkt 7 in fine u.p.s. w zakresie wyrażenia : (...) lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Ustawa o pomocy społecznej nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem obowiązków rodzinnych. W oparciu o treść tego pojęcia zbudowane są przepisy Kodeksu cywilnego w postaci art. 1008 pkt 3, czyli przepisu który pozwala pozbawić zstępnych, małżonka i rodziców zachowku (wydziedziczenie), jeżeli uprawniony do zachowku uporczywie nie dopełnia względem spadkodawcy obowiązków rodzinnych. Orzecznictwo sądów powszechnych zapadłe na gruncie powyższej regulacji prawnej do obowiązków rodzinnych zalicza: obowiązek pomocy lub pieczy w związku ze stanem zdrowia, starością lub innymi trudnościami życiowymi, zapewnienie członkowi rodziny życia w warunkach dobrostanu psychicznego, w tym okazywanie szacunek, co w sposób oczywisty wiąże się z powstrzymywaniem się od zachowań naruszających jego godność (por. wyrok SA w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r., sygn. I ACa 505/20, LEX nr 3304478.). Adaptując te wypowiedzi na grunt interpretacji art. 64 pkt 7 u.p.s. za rażące naruszanie innych niż obowiązek alimentacyjny obowiązków rodzinnych należało będzie uznać podejmowanie w sposób uporczywy wobec zobowiązanego do wnoszenia opłaty obiektywnie społecznie potępianych działań, jak wszczynanie awantur, ubliżanie, rzucanie wyzwisk, używanie przemocy fizycznej, brak jakiegokolwiek zainteresowania losem członka rodziny, w tym zupełny brak wsparcia i pomocy w sytuacjach tego wymagających. Jeżeli wskutek tego rodzaju zachowań pensjonariusz d.p.s. doprowadził do całkowitego zerwania więzi rodzinnych z obowiązanym do wnoszenia opłaty, będzie można mówić o wypełnieniu się warunku rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych w rozumieniu art. 64 pkt 7 u.p.s. Przekazane do Sądu akta administracyjne potwierdzają jednoznacznie, że Skarżąca opierała swe żądanie zwolnienia od opłaty za pobyt w d.p.s. na wskazywaniu takich zachowań swej babki, która odpowiadają pojęciu rażącego naruszenia innych obowiązków rodzinnych – art. 64 pkt 7 u.p.s. Otóż już w pierwotnym wniosku z dnia 27 maja 2022 r. KP pisała, że babcia JN zarówno w okresie dzieciństwa jak i obecnie do czasu rozpoczęcia pobytu w d.p.s., wobec niej jak również pozostałych członków rodziny, w szczególności ojca, matki i sióstr zachowywała się w sposób godzący w jej godność, a więc nieodpowiadający przepisom kodeksu rodzinnego i opiekuńczego co doprowadziło do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej. W czasie choroby i niepełnosprawności rodziców skarżącej nie interesowała się ich sytuację zdrowotną w tym własnego dziecka, czyli ojca skarżącej, który po długiej ciężkiej chorobie zmarł. Ponadto, wyrażała się lekceważąco o ciężkim stanie zdrowia nie tylko jej ojca, ale także matki, która od 20 lat choruje na ciężką chorobę i przeszła kilka zabiegów operacyjnych. Od czasu śmierci dziadka tj. męża babki, negatywne zachowania wobec członków rodziny nasiliły się. Babka używała bowiem wobec swych wnuków obelżywych słów; często dochodziło do scysji oraz rzucania wyzwisk. Pomimo podejmowanych prób łagodzenia konfliktu, babka nie chciała nawiązać żadnych relacji z najbliższą rodziną. Ważnym jest, przedstawiony we wniosku oraz kolejnych pismach opis bardzo złych relacji wnioskodawczyni z babką został potwierdzony złożonymi do organu oświadczeniami ZP, męża skarżącej [...] oraz MN. Oceniając spełnienie przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. organ winien dopuścić wszystkie istotne dla sprawy dowody, w tym powoływane przez Stronę skarżącą oświadczenia osób będących świadkami przytaczanych przez nią okoliczności. (por. E. Żołnierczyk, Szczególne okoliczności dotyczące relacji pomiędzy członkami rodziny jako dopuszczalność zwolnienia z odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. (IV SA/Wr 590/21), OwSS 2023 r., nr 1, s. 132-138). Zeznania i oświadczenia w/w osób są spójne, a przytoczone przez nich okoliczność jak również dowody potwierdzają twierdzenia skarżącej o tym, że babka w sposób rażący, a przy tym ciągły (okres dzieciństwa jak i obecnie), dopuszczała się wobec niej naruszenia obowiązków rodzinnych o charakterze niematerialnym. O takim naruszeniu należy mówić nie tylko oceniając treść wyzwisk kierowanych do wnioskodawczyni. Uwzględnić bowiem należało, że w czasie ciężkiej choroby rodziców wnioskodawczyni, babka nie podejmowała jakikolwiek czynności opiekuńczych wobec swych wnuczek. MN w piśmie z dnia 1 sierpnia 2022 roku napisała bowiem, że w czasie operacji, gdy jej dzieci a wnuki JN potrzebowały całodobowej pomocy i opieki, JN nie ponosiła żadnych kosztów utrzymania wnuków jak również nie sprawowała żadnej nad nimi opieki. Zarówno Organ I i II instancji pomijając w swych rozważaniach przedstawione okoliczności faktyczne, skoncentrowały się, co słusznie podnosi skarga, wyłącznie na aspekcie obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 64 pkt 7 u.p.s. rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego jest jedną lecz nie wyłączną przesłanką jaką Organ powinien ocenić rozważając zasadność wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS. Jest jednak oczywistym, że nie jest to jedyna przesłanka o jakiej mowa w tej regulacji; należy do nich również rażące naruszenie innych niż obowiązek alimentacyjny obowiązków rodzinnych. Ograniczenie się Organów do aspektu materialnych obowiązków rodzinnych poprzez oparcie decyzji na stwierdzeniu, że potrzeby materialne strony były zaspokajane przez jej rodziców, doprowadziło do nieuprawnionego zawężenia podstaw materialnoprawnych na których opiera się aktualnie instytucja zwolnienia od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w d.p.s. Nieuwzględnienie znajdujących oparcie w przepisach prawa materialnego argumentów strony skarżącej, popartych przedstawionym dowodami w postaci zeznań osób będących świadkami negatywnych zachowań JN wobec wnuczki i innych członków jej najbliższej rodziny, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania ukształtowany w postaci całkowitej odmowy zwolnienia skarżącej od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS. Organy nie tylko nie rozważyły w sposób wymagany przepisami K.p.a. faktów nie wywiązywania się JN z obowiązków rodzinnych, ale nie rozważyły także ewentualności zastosowania przewidzianej w art 64 u.p.s. ulgi w postaci częściowego zwolnienia o opłaty. Ponieważ Sąd potwierdził podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w związku z art. 64 pkt 7 u.p.s., w tym potwierdził przekroczenie granic uznania administracyjnego, to niezbędne stało się uchylenie w zaskarżonej decyzji SKO jak również decyzji Organu I instancji na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wytyczne dotyczące ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikają z wyłożonych powyżej przyczyn, co oznacza, że organy winne rozważyć wskazywane przez skarżącą w sposób wyraźny przypadki rażącego naruszenia przez babkę obowiązków rodzinnych wobec swej wnuczki, które w istocie doprowadziły do zupełnego zerwania z nią relacji rodzinnych. Ponownie oceniając całokształt przytaczanych okoliczności, nie można pomijać możliwości również częściowego zwolnienia od obowiązku odpłatności. W świetle aktualnych przesłanek z art. 64 pkt 7 u.p.s. sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego rodzinny nie może samodzielnie decydować o nieuwzględnieniu żądania w zastosowaniu ulgi. Wypada na koniec podkreślić, że Organ, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 64 u.p.s., działa w warunkach uznania, co nie pozbawia go obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, analizy podnoszonych przez stronę argumentów, uzasadnienia, z jakich powodów faktycznych i prawnych podjął taką, a nie inną decyzję (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2021 r., sygn. IV SA/Wr 135/21, LEX nr 3182785). Z wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu art. 135 i 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na ich brak - art. 200 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a.