II SA/Rz 810/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r. nr SKO.4121/29/2022 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. N. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi MN (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 7 lutego 2023 r. nr SKO.4121/29/2022, wydana w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 5 maja 2021 r. nr KT.5430.5.334.2021, Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") zatrzymał Skarżącemu posiadane przez niego prawo jazdy na okres 6 miesięcy od 9 kwietnia do 9 października 2021 r. Organ I instancji podniósł, że zawiadomieniem z 9 kwietnia 2021 r. Komendant Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że 9 kwietnia 2021 r. w [...] Skarżący prowadził pojazd z prędkością 104 km/h, tj. z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Ustalono, że policjant zatrzymał prawo jazdy Skarżącego w trybie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.) – dalej: "P.r.d.". Z kolei zawiadomieniem z 2 maja 2021 r. Komendant Komendy Powiatowej Policji w [...] poinformował organ, że 2 maja 2021 r. Skarżący, pomimo zatrzymania prawa jazdy, kierował pojazdem w miejscowości [...]. Starosta podał, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 102 ust. 1d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p.", o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 6 miesięcy. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując prawidłowość pomiarów prędkości oraz konstytucyjność rozwiązań prawnych dopuszczających zatrzymanie prawa jazdy. Decyzją z 7 lutego 2023 r. nr SKO.4121/29/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Skarżącego. Organ odwoławczy podał, że kwestionowana odwołaniem decyzja Starosty miała charakter czasowy i określony nią okres zatrzymania Skarżącemu prawa jazdy już upłynął. To zaś zdaniem Kolegium obligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), MN wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania w postaci sprawach zawisłych przez Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 213/16, Ts 13/21 i K 4/21; 2. art. 6, art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o wadliwie dokonane pomiary prędkości; 3. art. 35 § 2 w zw. z art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, poprzez zaniechanie zweryfikowania informacji uzyskanej od Policji; 5. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołów nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art 45 i art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 102 ust. 3 u.k.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacji od policji jest wystarczającą przesłanką do zatrzymania prawa jazdy; 6. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1081), poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie granic błędu pomiarowego miernika prędkości; 7. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wyłącznie informacja o zatrzymaniu prawa jazdy przez policję. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono w niniejszej sprawie decyzję SKO o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 6 miesięcy od dnia 9 kwietnia 2021 r. do dnia 9 października 2021 r. włącznie. Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 16 marca 2017 r., o sygn. II SA/Rz 1413/16, LEX. Wyrażono tam argumentacja odnosząca się do analogicznych okoliczności faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie posłuży zatem do uzasadnienia stanowiska o uwzględnieniu skargi MN na podstawie art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Należy więc przypomnieć, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, CBOSA). Takie samo stanowisko wyraża także konsekwentnie literatura prawa (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze w sprawie zatrzymania skarżącemu na okres 6 miesięcy prawa jazdy za przekroczenie na obszarze zabudowanym dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h, ponieważ w dniu rozpatrywania sprawy upłynął już okres, na który decyzją Starosty prawo jazdy zostało zatrzymane. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość podstępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania jest bowiem zgodność z prawem zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 6 miesięcy, nawet jeżeli okres zatrzymania prawa jazdy w chwili orzekania przez organ odwoławczy już upłynął. W tej sytuacji Kolegium nie mogło uchylić się od oceny zgodności z prawem zatrzymania prawa jazdy na okres czasu wskazany w decyzji Organu I instancji. Zdaniem Sądu, nie było jakichkolwiek przeszkód, aby organ II instancji rozpoznał odwołanie i orzekł merytorycznie, co do istoty sprawy. Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, że termin na rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji nie jest uzależniony od upływu terminu, na który zostało zatrzymane prawo jazdy. Upływ terminu na który zatrzymano prawo jazdy nie może bowiem pozbawiać osoby wobec której je orzeczono, prawa do zakwestionowania tej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Nie rozpoznanie odwołania w tej sytuacji powoduje, że wydana decyzja, z uwagi na przewidziany w ustawie rygor natychmiastowej wykonalności, pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 64/16, wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Po 1040/17, CBOS). Z powyższych wglądów, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - ponieważ umarzając postępowanie odwoławcze uchylił się od kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja Kolegium powoduje, że rozstrzygnięcie Organu I instancji nie zostało skontrolowane w sposób zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co jednocześnie narusza art. 15 K.p.a. W tej sytuacji, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość decyzji organu I instancji, Sąd uznał za przedwczesne. Sprawa nie została bowiem rozpatrzona merytorycznie przez Organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę SKO powinno wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną, a tym samym dokonać zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego kontrolę merytoryczną wydanej w sprawie decyzji Starosty. Mając na uwadze powyższe ustalenia natury prawnej oraz faktycznej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na sumę tych kosztów składa się uiszczony od skargi wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie należne fachowemu pełnomocnikowi (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).