II SA/Rz 807/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 31 marca 2022 r. nr L/600/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z 31 marca 2022r. nr L/600/2022 Rada Miejska w Stalowej Woli (dalej: "Rada" lub "Organ") w § 1 ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych (dalej: "OSP") z terenu Gminy Stalowa Wola: 1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 30 zł, 2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 25 zł. Zgodnie z § 4 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 11 kwietnia 2022r., pod poz. 1627. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: 1. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 194 z późn. zm.) – dalej: "u.o.s.p.", poprzez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę miejską do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę Rada wyraziła stanowisko, że ocenę zasadności zarzutów pozostawia wyłącznie Sądowi, niemniej wypłata ekwiwalentu odbywa się zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej oraz regulowanie tego, co zostało już zdefiniowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe jest naruszeniem normy upoważniającej i naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto normy upoważniające należy interpretować w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie od zapisów ustawy reguluje zasady jego przyznawania, pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota ta należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi w ocenie Sądu oczywiste wyjście poza zakres delegacji ustawowej z art.15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej na podstawie tej delegacji, jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu, czyli wskazanie stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich uwarunkowań dla naliczania ekwiwalentu. Zwrot użyty przez Ustawodawcę precyzyjnie określa początek naliczania ekwiwalentu od zgłoszenia wyjazdu jednostki OSP. Sformułowanie § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości, w zakresie wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy, co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Stanowisko powyższe należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie uchwały sformułowanie - za 1 godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 pkt 1 uchwały i dlatego stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może, jak już zaznaczono, prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy ponownie wskazać, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację powinno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia wynika z ustawy (por. wyrok NSA z 13.03.2023r., II OSK 2588, dostępny w cbosa). W omawianej kwestii rolą gminnego prawodawcy było wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy, a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia. Wobec wskazania wadliwości § 1 kontrolowanej uchwały, doszło do zakwestionowania całego zakresu przedmiotowego, a to obligowało do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.